II SA/Ke 933/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka,, Asesor WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Mrozicka - Bąbel, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 września 2006r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 83, art. 84 ust. 1 pkt 1 i 84 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, odmówił spełnienia żądania A. S., dotyczącego wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie wybudowanego przewodu kominowego przy kotłowni budynku mieszkalnego D. N., położonego w K. na działce oznaczonej w ewidencji gruntów numerem 838. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji podał, że w dniu 25 marca 2005 r. A. S. wystąpił z wnioskiem w sprawie wszczęcia postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej komina wybudowanego przy kotłowni budynku mieszkalnego D.N., położonego w K. na działce nr 838. Organ I instancji podkreślił, iż sprawa przewodu kominowego i uciążliwości powodowanej przewodem dymowym była sprawdzana już przez Urząd Rejonowy w S., gdzie podczas oględzin w dniu 20 marca 1995 r. ustalono, że komin dobudowany został do istniejącego ganku, w którym znajduje się kotłownia centralnego ogrzewania, około 1992 r., w odległości 5,60 m od budynku mieszkalnego A. S. Z odpowiedzi udzielonej stronie pismem z dnia 10 kwietnia 1995 r. wynikało zaś, że przedmiotowy komin spełnia podstawowe wymogi, a stanowisko to zostało następnie podtrzymane w piśmie Urzędu Wojewódzkiego w T. z dnia 18 sierpnia 1995 r. Organ I instancji ustalił, że na skutek ponownej interwencji A. S., Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w S. w dniu 15 lutego 1999 r. przeprowadził kontrolę, w wyniku której decyzją z dnia [...]zobowiązano D. N. do przedłożenia orzeczenia technicznego o zdatności do użytkowania przewodu kominowego z uwzględnieniem jego stanu technicznego, w terminie do 31 maja 1999 r. Po przedłożeniu wymaganego orzeczenia postępowanie zostało umorzone decyzją z dnia [...], uchyloną następnie do ponownego rozpatrzenia decyzją organu II instancji z dnia [...]. W trakcie ponownie przeprowadzonego postępowania, w wykonaniu nałożonego na nią zobowiązania, D. N. złożyła 18 października 2000 r. opinię wykonaną przez rzeczoznawcę budowlanego K. D. , zaś A. S. przedłożył w dniu 17 listopada 2000 r. opinię sporządzoną przez biegłego sądowego W. S. - nie uznaną z uwagi na brak kwalifikacji - a następnie przez rzeczoznawcę A. D. Decyzją z dnia [...] orzeczono o umorzeniu postępowania w sprawie stanu technicznego przewodu kominowego usytuowanego przy kotłowni budynku mieszkalnego położonego na działce stanowiącej własność D.N. Organ II instancji postanowieniem z dnia [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od powyższej decyzji, które zostało uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Krakowie z dnia 9 września 2002 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 2567/01. Na skutek powyższego, postanowieniem z dnia [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił A. S. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...], a postanowieniem z dnia [...] organ II instancji stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Skargi na powyższe orzeczenia organu II instancji zostały oddalone wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 maja 2004r. Organ I instancji uznał, że rzeczoznawcza budowlany inż. K. D. zawarł w swej opinii żądane informacje obejmujące stan techniczny komina oraz informacje dotyczące lokalizacji komina w świetle obowiązujących przepisów i norm w stosunku do istniejących przepisów, a także uznał, że przedmiotowy komin "jest wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną". W związku z tym, skoro podnoszone zagadnienia stanu technicznego samowolnie zlokalizowanego przewodu kominowego zostały już uwzględnione i rozpatrzone, a pod względem technicznym nie budzi on zastrzeżeń, organ I-szej instancji orzekł jak w sentencji swojej decyzji. Rozpoznając odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wniesione przez A.S., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 83 ust.2 ustawy Prawo budowlane, uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszoinstancyjne. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji podniósł, że wprawdzie zasadnie organ I instancji zauważył, ze podnoszone przez A.S. kwestie dotyczące stanu technicznego samowolnie wybudowanego komina zostały uwzględnione i rozpatrzone przez ten organ, jednakże organ I instancji wadliwie odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że postępowanie w sprawie przedmiotowego komina zostało wszczęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. na wniosek A. S. z dnia 3 lutego 1999 r. i zakończone zostało decyzją z dnia [...] Zaskarżona decyzja organu I instancji z dnia [...] wydana została na skutek ponownego wniosku A. S. z dnia 21 lutego 2005 r. o wszczęcie postępowania w sprawie przedmiotowego komina. Organ II instancji podniósł, że z uwagi na fakt, iż sprawa dotycząca komina została już zakończona decyzją ostateczną z dnia [...] a w sprawie nie doszło do zmiany stanu faktycznego organ I instancji powinien umorzyć postępowanie wszczęte na wniosek z dnia 21 lutego 2005 r. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ podkreślił, ze przedłożone orzeczenie techniczne zostało sporządzone przez osobę uprawnioną, a wobec tego nie ma powodu do kwestionowania jego wiarygodności, natomiast decyzja z dnia [...] przesądziła o pozostawieniu komina w obecnym stanie i orzeczenie to jako ostateczne jest wiążące dla stron i organów, brak jest zatem podstaw do ponownego badania prawidłowego wykonania komina. Skargę na powyższe orzeczenie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A.S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zarzucając obydwu instancjom naruszenie prawa materialnego, tj. prawa budowlanego oraz przepisów postępowania administracyjnego w zakresie "niewyjaśnienia sprawy." Skarżący podniósł, że przedmiotowy komin stanowi samowolę budowlaną, został on wybudowany wadliwie, dlatego też zatruwa środowisko, zagrażając w ten sposób życiu i zdrowiu skarżącego i jego rodziny. A. S. podał, że zarówno organ I jak i II instancji "koncentrują się na historyczności zdarzeń", niesłusznie powołując dwa orzeczenia NSA w Krakowie, które dotyczą jedynie "uchybienia i przywrócenia terminu, nie załatwiają zaś sprawy merytorycznie". Skarżący zarzucił również, że organ oparł swe rozstrzygnięcie na opinii przedstawionej przez biegłego wskazanego przez D.N. , podczas gdy opinia ta różni się od opinii sporządzonych przez biegłych, których on wskazał. A. S. podkreślił, iż jego zdaniem organ I instancji nie przeprowadził wszystkich dowodów koniecznych do wyjaśnienia spornych kwestii, gdyż należało przeprowadzić dowód z oględzin w okresie immisji spalin, przesłuchać świadków, a także powołać niezależnych biegłych z zakresu konstrukcji komina i ochrony środowiska. Odpowiadając na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w pisemnych motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola decyzji i innych rozstrzygnięć administracyjnych sprawowana jest przy tym granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, może również zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa nie tylko wobec zaskarżonego aktu, ale także w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy ( art. 134 § 1 i 135 ustawy o p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej kontroli decyzji podjętych w ramach postępowania prowadzonego wskutek wniosku A. S. zauważyć należy, że zarówno organ I jak i II instancji dopuścił się uchybień, które miały wpływ na wynik sprawy, powodując tym samym konieczność uchylenia wydanych rozstrzygnięć. Zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego podjęta została z naruszeniem art. 105 k.p.a., który stanowi, iż umorzyć postępowanie można jedynie wówczas, gdy stało się ono z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe. Jak wynika z pisemnych motywów rozstrzygnięcia organu odwoławczego, bezprzedmiotowość postępowania w niniejszej sprawie upatruje on w tym, iż już raz sprawa dotycząca przedmiotowego komina została rozstrzygnięta decyzją ostateczną z dnia [...], a nie nastąpiła zmiana stanu faktycznego. Pogląd ten, oparty na zasadzie trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 kpa i co do samej zasady słuszny, nie ma jednak zastosowania w sprawie. Reguła, o jakiej mowa wyżej dotyczy bowiem jedynie decyzji orzekających merytorycznie co do istoty sprawy, którą z natury rzeczy nie jest decyzja umarzająca postępowanie. Orzekanie ponowne jest w takim przypadku prawnie dopuszczalne, a decyzja wydana w jego następstwie nie nosi cech nieważności, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Skoro zatem postępowanie dotyczące przedmiotowego komina zostało wcześniej ostateczną decyzją administracyjną "jedynie" umorzone, to nie było przeszkód, aby sprawę ponownie rozpoznać, co winno znaleźć wyraz w orzeczeniu organu odwoławczego. W celu usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w powołanym na wstępie art. 135 ustawy o p.p.s.a, nie wystarczy uchylić jedynie zaskarżoną decyzję organu II instancji, albowiem wadliwe jest również poprzedzające ją orzeczenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. Organ I instancji niezasadnie odmówił bowiem wszczęcia postępowania, naruszając w ten sposób przepisy prawa procesowego. Przepis art. 61 k.p.a. stanowi, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony, bądź z urzędu, przy czym w tym pierwszym przypadku datą wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Gdy postępowanie wszczynane jest urzędu przyjmuje się, że datą wszczęcia jest data pierwszej czynności procesowej, jaką podjął organ wobec strony, jeżeli brak było zawiadomienia o wszczęciu w myśl art. 61 § 4 kpa ( wyroki NSA: z 8 grudnia 1999 r., LEX nr 40366, z dnia 26 października 1999 r., LEX nr 43944, z dnia 13 października 1999 r., LEX nr 47892 ). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntował się pogląd, iż w polskim prawie administracyjnym nie istnieje podstawa prawna do wydawania odrębnego orzeczenia w przedmiocie wszczęcia postępowania. Z tego samego powodu organy administracyjne nie posiadają uprawnienia do wydawania orzeczenia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania (por. wyrok NSA z 10 maja 19996 r. sygn. SA/Wr 2454/95, LEX nr 27141). Na tle przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, tylko przy odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., ustawodawca przewidział formę decyzji administracyjnej jako orzeczenia wyrażającego stanowisko organu o braku podstaw dla wszczęcia takiego postępowania. Analogię w tym względzie stanowi przepis art. 149 k.p.a. przewidujący wydanie decyzji w przypadku odmowy wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją. Poza wyżej wymienionymi przypadkami w kodeksie postępowania administracyjnego brak jest uregulowań dopuszczających wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, jak wadliwie orzekł organ I-szej instancji ( por. wyrok NSA z 7 stycznia 1999 r., IV SA 1736/98 LEX nr 47339). Wskazane wyżej uchybienia prawu procesowemu, jakich dopuściły się oba organy, jako że miały istotny wpływ na wynik sprawy, powodują konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy o p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto o art. 152 ustawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ I-szej instancji wyda stosowne orzeczenie mając na uwadze przedstawione wyżej wywody i eliminując popełnione dotychczas uchybienia.