II SA/Ke 935/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi H R na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania H R od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...], w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego, na podstawie art. 138 § 2 kpa uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i zwróciło sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że organ I instancji odmówił H R przyznania żądanego zasiłku z powodu wystąpienia sytuacji o jakiej mowa w art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (tekst jedn. Dz.U.2013.966) dalej "ustawa" tj. wystąpienia rażącej dysproporcji pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji, a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy wskazującym, że jest on w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe. Rozpatrując odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że wnioskodawczyni mieszka wraz z rodziną (mąż i dwoje dzieci) w lokalu położonym w K na osiedlu N, zadeklarowany dochód tej rodziny wyniósł 8760,90 zł, co miesięcznie daje kwotę 2920,30 zł. Dalej SKO podało, że organ I instancji nie dowiódł zasadności swojej decyzji. Zdaniem organu odwoławczego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza ponad wszelką wątpliwość, że dysproporcja pomiędzy zadeklarowanymi dochodami, a faktycznym stanem majątkowym strony jest rażąca. Organ II instancji stwierdził, że w sprawie bezspornym jest, że państwo R są właścicielami gospodarstwa rolnego na terenie gminy Ł składającego się z trzech działek ewidencyjnych o łącznej powierzchni 2,70 ha. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika jednak, aby organ dokonał właściwej analizy w jakim stopniu posiadanie tego gospodarstwa rolnego wpływa na ocenę rażącej dysproporcji. W sprawie nie przeprowadzono dowodu na okoliczność ustalenia chociażby przybliżonej wartości tej nieruchomości, co umożliwiłoby dokonanie obiektywnej oceny sytuacji materialnej wnioskodawczyni. SKO podkreśliło, że podanie jedynie, że sprzedaż tego gospodarstwa pozwoliłaby stronie na opłacenie rachunków związanych z mieszkaniem jest niewystarczające. Natomiast odnosząc się do treści odwołania Kolegium zgodziło się z zarzutem dotyczącym braku merytorycznego uzasadnienia decyzji organu I instancji. W skierowanej do WSA w Kielcach skardze na powyższą decyzję H R zarzuciła brak merytorycznego uzasadnienia decyzji, w tym brak odniesienia się do faktu, że: "nie było żadnego odkrycia gospodarstwa rolnego w wyniku dokonanego wywiadu środowiskowego", gdyż fakt jego posiadania sama zgłosiła do organu w dniu 7 marca 2013 r. Dalej strona skarżąca zarzuciła, że organ nie odniósł sie w ogóle do kwestii, dlaczego tezy wyroku WSA w Gliwich z dnia 26 stycznia 2010 r. mają stanowić podstawę do rozstrzygnięcia przez organ I instancji w jej sprawie, chociaż jej sytuacja nie przystaje do sytuacji występującej w tym wyroku. Nadto stwierdziła, że tezy uzasadnienia zaskarżonej decyzji dotyczące konieczności przeprowadzenia oceny wartości gospodarstwa są tendencyjne i mają na celu jedynie odwleczenie załatwienia jej sprawy na kolejne miesiące. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. W dniu 6 listopada 2013 r. do WSA w Kielcach wpłynęlo pismo skarżacej w którym wskazała ona, że zastosowanie art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy może mieć miejsce tylko wtedy, gdy rażące dysproporcje w dochodach zostaną ustalone w wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, tymczasem organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę stwiedził, że nie ma znaczenia w jaki sposób organ dowiedział sie o posiadanym przez skarżącą gospodarstwie rolnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu mającym lub mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności orzeczeń wydawanych w toku postępowania administracyjnego sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art.134 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu jest wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa decyzja kasacyjna, której wydanie stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z cytowanego przepisu zatem wynika, że aby organ odwoławczy uprawniony był do uchylenia decyzji organu I instancji winien wykazać łączne zaistnienie obu przesłanek z art. 138 § 2 kpa. W pierwszej kolejności konieczne jest więc wykazanie, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i wskazanie przepisów, które zostały naruszone. W drugiej kolejności obowiązkiem organu jest wykazanie, że sprawa nie została wyjaśniona w całości, a ten zakres sprawy, który pozostał do wyjaśnienia ma istotny wpływ na jej ostateczne rozstrzygnięcie. Oceniając zaskarżoną decyzję w sposób powyżej wskazany należy stwierdzić, że Kolegium prawidłowo zastosowało w sprawie art. 138 § 2 kpa. Organ odwoławczy wskazał bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania poprzez nie przeprowadzenie postępowania dowodowego, brak dokonania ustaleń faktycznych oraz brak rozważenia wszelkich okoliczności sprawy, przez co doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 kpa oraz art. 7 ust. 3 ustawy. Słusznie również organ uznał, że wykazanie rażącej dysproporcji o jakiej mowa w art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy - okoliczności od której zależy przyznanie bądź odmowa przyznania skarżącej dodatku mieszkaniowego musi wynikać z materiału dowodowego w sposób nie budzący wątpliwości. Dlatego też brak wyjaśnienia jaką wartość ma gospodarstwo rolne, którego współwłaścicielką jest skarżąca powoduje, że sprawa nie została wyjaśniona w całości i nie nadaje się do merytorycznego rozstrzygnięcia. Zgodzić się także należy, że uzasadnienie organu I instancji nie jest wystarczające, przy czym w ocenie Sądu nie można uznać za takie uzasadnienie wywodów zaprezentowanych przez organ I instancji nie w uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji, ale w piśmie z dnia 6 maja 2013 r. skierowanym do SKO wraz ze złożonym przez stronę odwołaniem. Zgodnie bowiem z art. 107 § 1 kpa, uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi składnik decyzji organu, a nie innych pism sporządzanych w toku postępowania, w tym zwłaszcza międzyinstancyjnego. Uzasadnienie decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] składa się z dwóch tylko zdań. Pierwsze z nich stanowi przytoczenie treści części przepisów powołanych w podstawie prawnej decyzji. Drugie natomiast zawiera stwierdzenie, że "w sprawie zachodzą okoliczności, które w myśl przepisów ustawy uniemożliwiają przyznanie dodatku mieszkaniowego: - wystąpiła rażąca dysproporcja pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w deklaracji, a faktycznym stanem majątkowym". Jak z tego cytatu widać, takie uzasadnienie nie spełnia podstawowych wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa; nie zawiera bowiem wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Już ta tylko okoliczność świadczyła o spełnieniu w sprawie określonych w art. 138 § 2 kpa przesłanek wydania decyzji kasacyjnej. Nawet jednak analiza argumentacji przytoczonej przez organ I instancji we wspomnianym piśmie z dnia 6 maja 2013 r., nie pozwala rozwiać wątpliwości co do kompletności i niewadliwości ustaleń faktycznych organu I instancji. Powołanie się bowiem na sam fakt posiadania jakichkolwiek dóbr majątkowych, nie może skutkować automatycznie odmową przyznania dodatku mieszkaniowego. Konieczne jest bowiem wykazanie, że dysproporcja pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w złożonej przez wnioskodawcę deklaracji, a faktycznym stanem majątkowym ma charakter "rażący" czyli oczywisty i łatwo zauważalny, a ponadto stan majątkowy wnioskodawcy ma wskazywać, że jest on w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe. Dlatego też zastosowanie art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy powinno być poprzedzone przeprowadzeniem szerokiego postępowania dowodowego, dokonaniem wszechstronnych ustaleń faktycznych oraz wnikliwym rozważeniem wszelkich okoliczności sprawy z uwzględnieniem przesłanek w nim zawartych. Decyzja wydana w oparciu o ten przepis ma charakter uznaniowy, stąd konieczność pełnego i przekonującego zaprezentowania tych kwestii oraz argumentów, jakie legły u podstaw decyzji. Tymczasem w uzasadnieniu organu I instancji zabrakło wszystkich wskazanych wyżej elementów. Dlatego Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie uznało, że dopiero wyjaśnienie tych wątpliwości pozwoli na podjęcie prawidłowego, tj. zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy wyraźnie również wskazał na wady postępowania popełnione przez organ I instancji i uzasadnił potrzebę przeprowadzenia przez ten organ postępowania wyjaśniającego oraz ustalił jego zakres. Skoro więc prawidłowo w niniejszej sprawie organ odwoławczy wydał decyzję kasacyjną, nie można zgodzić się z zarzutem skargi, że decyzja ta jest tendencyjna, stronnicza i ma jedynie na celu przedłużenie postępowania oraz, że nie została należycie uzasadniona. Niezasadny jest również zarzut skargi, że organ nie dowiedział się o posiadanym przez skarżącą gospodarstwie rolnym z wywiadu środowiskowego, lecz z oświadczenia złożonego przez nią do MOPR w dniu 7 marca 2013 r. Zgodnie z art. 7 ust. 1 zdanie 2 ustawy, do wniosku dołącza się deklarację o dochodach gospodarstwa domowego za okres 3 miesięcy kalendarzowych poprzedzających dzień złożenia wniosku oraz inne niezbędne dokumenty. Z przepisu tego zatem jasno wynika, że złożenie dokumentu o posiadanym gospodarstwie rolnym było obowiązkiem skarżącej jako osoby ubiegającej się o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Co więcej nie złożenie tego dokumentu mogłoby w przypadku wznowienia postępowania spowodować nałożenie na skarżącą obowiązku zwrotu nienależnie pobranych kwot w podwójnej wysokości (ust. 9). W związku z takim obowiązkiem obciążającym wnioskodawczynię, zadaniem organu w momencie przeprowadzania wywiadu środowiskowego była weryfikacja danych podanych we wniosku, ustalenie czy w sprawie zachodzą przesłanki z ust. 3 pkt 1 i 2 oraz ewentualnie odebrania pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenia o stanie majątkowym wnioskodawcy i innych członków jego gospodarstwa domowego. Podkreślić należy, że wywiad środowiskowy jest jednym z dowodów, który służy kontroli informacji podanych przez osobę wnioskującą i podlega takim samym regułom jak każdy inny dowód zgromadzony w trakcie postępowania administracyjnego. Nie może również odnieść skutku zarzut powołania się przez organ II instancji na orzeczenie WSA w Gliwicach, które w opinii skarżącej stanowiło podstawę odmówienia przyznania jej dodatku mieszkaniowego, a które zostało wydane w odmiennym stanie faktycznym. Zgodzić się należy z poglądem wyrażonym w odpowiedzi na skargę, że wsparcie się przez organ poglądami wyrażonymi w orzecznictwie sądowoadministracyjnym miało na celu wykazanie, że przyjęta przez organ wykładnia przesłanki "rażącej dysproporcji" w przypadku posiadania nieruchomości - jest prawidłowa. Ma również rację Kolegium wywodząc, że skoro strona posiada dodatkowy majątek w postaci nieruchomości, a ustawodawca w art. 7 ust. 3 ustawy przewidział możliwość badania dysproporcji pomiędzy deklarowanym dochodem wnioskodawcy, a jego faktycznym stanem majątkowym, to stwierdzając brak wystarczających ustaleń w tym zakresie organ II instancji mógł polecić ich dokonanie. Przed dokonaniem bowiem oceny, czy zachodzi w sprawie wspomniana rażąca dysproporcja, konieczne jest przeprowadzenie wnikliwego postępowania wyjaśniającego i rozważenie wszelkich okoliczności sprawy. Nie można również mieć wątpliwości, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o indywidualną ocenę przedmiotowej sprawy, a nie na podstawie rozstrzygnięcia innej sprawy sądowoadminstracyjnej przez inny sąd, który orzekał w odmiennym stanie faktycznym. Ponieważ zaskarżona decyzja zasadnie zarzuca organowi I instancji brak wystarczających dla rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych, przedwczesne jest odnoszenie się do merytorycznych zarzutów związanych z prawidłowością przeliczenia przez organ dochodu skarżącej. Mając to wszystko na uwadze skarga podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.