II SA/Ke 937/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.),, Asesor WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 września 2006r. sprawy ze skargi J. i S. małż. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy oddala skargę. II SA/Ke 937/05 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 157 § 1 w zw. z art. 17 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 1-7 oraz ary158 § 1 i 2 kpa, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowo-gospodarczego przy ulicy B. na działce nr Ew. 741/4, obręb 021 w K. W uzasadnieniu organ podniósł, że wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji złożył S. G. zarzucając, że została ona podjęta z "rażącym naruszeniem prawa, ponieważ jako strona praktycznie nie brał udziału w postępowaniu, gdyż nie został pouczony o okolicznościach faktycznych i prawnych oraz skutkach wydania takiej decyzji, przez co zostały naruszone jego podstawowe prawa obywatelskie". Przytaczając treść przepisu art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa organ podniósł, że decyzja z dnia [...] nie jest dotknięta żadną z wad stanowiących podstawę stwierdzenia jej nieważności. Nie została wydana przez organ nieuprawniony tj. nie narusza przepisów o właściwości, zawiera podstawę prawną i nie została wydana wbrew zakazowi lub nakazowi wynikającemu z przepisów ustawy, nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną, nie była niewykonalna w dniu jej wydania, nie zawiera także wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Decyzja podjęta została na podstawie i w zgodzie z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ stwierdził także, że twierdzenie S. G., że jako strona praktycznie nie brał udziału w postępowaniu nie znajduje uzasadnienia w aktach sprawy. Rozpoznając wniosek J. i S. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję z dnia [...]. Przedstawiając w uzasadnieniu argumentację zawartą w powyższej decyzji, organ dokonał prawnej i merytorycznej oceny podjętego rozstrzygnięcia podnosząc w pierwszym rzędzie, że dla terenu objętego wnioskiem o wydanie warunków zabudowy nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a zatem ma zastosowanie przepis art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 tej ustawy, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego, gdy jest ono zgodne z przepisami odrębnymi, a skoro w niniejszym przypadku taka sytuacja zachodzi, to brak było podstaw do wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Twierdzenie skarżących, że jedynie "formalnie", a nie merytorycznie brali oni udział w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji, nie znajduje uzasadnienia ani w zgromadzonym materiale dowodowym ani też w obowiązujących przepisach prawa. S.i J.G. otrzymali zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, w zawiadomieniu zawarto informację o miejscu i terminie zapoznawania się z aktami sprawy oraz możliwość wypowiadania się co do zebranych dowodów. Z możliwości tej S. G. skorzystał, gdyż w siedzibie organu I-szej instancji zapoznał się z aktami sprawy. Za bezzasadny uznał także organ zarzut w zakresie wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na brak pouczenia stron, jakoby decyzja o warunkach zabudowy miała być wykorzystana w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego w sprawie samowolnie wybudowanego w 1994 r. budynku garażowego. Fakt ten nie był w ogóle brany pod uwagę i rozważany przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy. Inwestor wystąpił o ustalenia warunków dla nowego obiektu, a nie rozbudowę, przebudowę ani tym bardziej legalizację istniejącego, samowolnie wybudowanego garażu. Postępowanie w tym przedmiocie prowadziły natomiast organy nadzoru budowlanego. Organ podkreślił również, że w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji, przedmiotem oceny są kwestie materialnoprawne, a zatem samo rozstrzygnięcie a nie proces dochodzenia do niego. Sprawdzenie, czy jakaś z wad postępowania poprzedzającego wydanie decyzji nie wpłynęła na jej treść, następuje więc w postępowaniu wznowieniowym, a nie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] z przyczyny określonej przez skarżących, tj. iż wydana została bez zapewnienia im udziału w postępowaniu, stanowiłoby zatem rażące naruszenie prawa. Za bezzasadny uznał także organ zarzut co do wydania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] z naruszeniem art. 10 § 1 kpa, skoro wszystkie strony o wszczęciu postępowania zostały zawiadomione i pouczone stosownie do tego przepisu. Skargę od powyższego rozstrzygnięcia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożyli S. i J.G. zarzucając, że jest ono "jednostronne, tendencyjne, narusza zasadę obiektywizmu i krzywdzące". Skarżący wyrazili przekonanie, że decyzja o warunkach zabudowy "posłużyła wyłącznie do uznania przez organy nadzoru budowlanego samowoli budowlanej jaką jest garaż-blaszak" i powołali się na pismo Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]., w którym stwierdza on, że dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie rozbiórki garażu istotna jest kwestia decyzji, jaka zostanie podjęta w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Skarżący podnieśli również, że początkowo nie wnosili żadnych uwag do postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a zaczęli to czynić dopiero gdy się zorientowali "do czego faktycznie ta decyzja była potrzebna". W ocenie skarżących, nie brali oni udziału w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy, gdyż zostali wprowadzeni w błąd przez urzędnika organu I-szej instancji, który zapewniał, że "jest to decyzja wstępna" i będzie czas wnosić uwagi w trakcie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Fakt, iż S. G. zapoznawał się z aktami sprawy i brał udział w postępowaniu, winien być natomiast uwidoczniony poprzez "wniesienie uwag do protokołu czy sporządzenie notatki służbowej". Skarżący zarzucili również, że w decyzji warunkach zabudowy naruszone zostały wskaźniki intensywności zabudowy, gdyż dzielnica jest peryferyjna i nie powinno się doprowadzać do zabudowy zwartej jak w śródmieściu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności ( art. 145 § 1 ustawy o p.p.s.a.). Słusznie bowiem organ odwoławczy, przeprowadzając kontrolę decyzji z dnia [...] o warunkach zabudowy pod kątem spełnienia przesłanek z art. 156 § 1 kpa, nie dopatrzył się podstaw do stwierdzenia jej nieważności - jak domagali się tego skarżący. Przepis art. 156 § 1 kpa, przytoczony w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia[...] i będący podstawą materialno-prawną orzekania w niniejszej sprawie, wymienia w sposób enumeratywny okoliczności, których zaistnienie rodzi obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji badanej w postępowaniu nieważnościowym. Postępowanie to jest z kolei wyłomem od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 kpa, zgodnie z którym uchylenie, zmiana lub stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznych ( czyli takich, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji ), może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Jak wynika z treści pism składnych przez małżonków G. w trakcie postępowania administracyjnego oraz z uzasadnienia skargi, podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] ustalającej warunki zabudowy, upatrują oni w rażącym naruszeniu prawa polegającym na: - błędnej informacji udzielonej S. G. przez pracownika Urzędu, że wszelkie zastrzeżenia co do posadowienia planowanego obiektu, będącego przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy, będzie mógł wnieść w postępowaniu o udzielnie pozwolenia na jego budowę ( art. 9 kpa ), - pozbawienie go merytorycznego udziału w postępowaniu, - naruszenie wskaźników intensywności zabudowy ( zarzut ten pojawił się dopiero w skardze ). Jeśli chodzi o pierwszy podnoszony przez skarżących argument, to niewątpliwie udzielona skarżącemu informacja o charakterze decyzji ustalającej warunki zabudowy, była prawidłowa i pozostaje w zgodzie z obowiązującym prawem. Decyzja ta, wydawana jest tylko wówczas, gdy na danym terenie nie ma obowiązującego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dotyczy jedynie zamierzonych przedsięwzięć inwestycyjnych, a nie już istniejących ( art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Takiego właśnie - planowanego obiektu polegającego na budowie budynku gospodarczego wraz z garażem - dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożony przez P. S. oraz uwzględniająca go decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] Ustalenie warunków zabudowy jest z kolei niezbędnym warunkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, w którym określane są szczegółowe parametry zabudowy, między innymi odległości od granic z nieruchomościami sąsiadującymi. Jeżeli nawet - jak twierdzą skarżący - będąca przedmiotem sprawy decyzja o warunkach zabudowy wykorzystana została w sposób niezgodny z prawem do legalizacji samowoli w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego, to fakt ten nie może mieć żadnego wpływu na jej ocenę w postępowaniu nieważnościowym. Zarzut powyższy skarżący mogą natomiast podnosić w postępowaniu legalizacyjnym. Nie mają także racji autorzy skargi powołując się na pozbawienie ich "merytorycznego" udziału w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy. Po pierwsze należy podkreślić - na co zwróciło już uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze - że nawet gdyby argument ten uznać za zasadny, to mógłby on stanowić podstawę wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 kpa, nie zaś przesłankę nieważnościową. Po drugie, nie ulega wątpliwości, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy małżonkowie G. brali udział, a nawet wedle twierdzeń samego skarżącego - skorzystał on z możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji. Ponieważ w toku tej czynności strona nie zgłosiła żadnych zastrzeżeń czy istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy wniosków ( co przyznaje sam zainteresowany ), organ nie był zobligowany do sporządzenia protokołu ( art. 67 § 1 kpa ). Można wprawdzie przyjąć, iż pracownik winien o dokonaniu tej czynności sporządzić stosowną adnotację, o jakiej mowa w art. 72 kpa, jednak jej brak nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Nie ma również podstaw do przyjęcia, że decyzja ustalająca warunki zabudowy narusza przepisy dotyczące intensywności zabudowy, a konkretnie § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz.U. nr 164, poz. 1588). Stosownie do zapisu w nim zawartego, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się przy tym wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, którą organ jest zobowiązany przeprowadzić w postępowaniu mającym na celu ustalenie warunków zabudowy. Kwestie o jakich mowa wyżej były przedmiotem analizy, a jej wyniki nie pozostają w sprzeczności z zasadami określania wskaźnika intensywności zabudowy zawartymi w § 5 cytowanego rozporządzenia. Także i w tym przypadku nie może być zatem mowy o spełnieniu przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Podnieść dodatkowo należy, że przeprowadzając postępowanie z wniosku małżonków G., Samorządowe Kolegium Odwoławcze, dokonało oceny zaskarżonej decyzji nie tylko pod kątem zarzutów stawianych jej przez skarżących, ale także spełnienia wszystkich innych, wymienionych w art. 156 kpa przesłanek, których zaistnienie powoduje konieczność stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Wyprowadzona z tej oceny konkluzja, zmierzająca do odmowy stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, odpowiada prawu i należy ją w pełni podzielić. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ).