II SA/Ke 94/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kuchta, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka,, Asesor WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Pomocnik sekretarza sądowego Izabela Suchenia, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 października 2006r. sprawy ze skargi M.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] znak: [...], ustalającą warunki zabudowy nieruchomości położonej w S. przy ulicy K., oznaczonej jako działki numer 449/10 i 449/3, dla inwestycji polegającego na budowie budynku usługowo-mieszkalnego bez podpiwniczenia (na parterze sklep i skład materiałów budowlanych, na poddaszu część mieszkalna). W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ II instancji ustalił, że w związku z brakiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w S. przy ulicy K., wnioskowana w sprawie przez T. i S. małż. P. zmiana sposobu użytkowania przedmiotowej nieruchomości, wymagała ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Stosownie do treści art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80/03 poz. 717 ze zm.), doszło w sprawie do sporządzenia przez uprawnioną osobę wpisaną na listę samorządu zawodowego architektów, projektu decyzji o warunkach zabudowy. Wydana przez organ I instancji decyzja została poprzedzona uzgodnieniami z organami o których mowa w art. 53 ust. 4 powołanej ustawy, tj. z Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad oraz z Burmistrzem Miasta. W sprawie zostały również spełnione warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 tej ustawy, od których łącznego spełnienia zależy wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W szczególności spełniony został wymóg z art. 61 ust. 1 pkt. 1 tej ustawy. Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przeprowadzo-na przez organ I instancji w trybie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164/2003 poz. 1588) wykazała bowiem, że w obszarze analizowanym, obejmującym 50 m wokół nieruchomości objętej wnioskiem, znajdują się budynki usługowe i mieszkalne o funkcji zbliżonej do wnioskowanej. Dzięki temu możliwe było określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Analiza ta pozwoliła na stwierdzenie, że określone we wniosku inwestorskim zamierzenie inwestycyjne stanowi w znacznej części kontynuację istniejącej funkcji, tj. zabudowy usługowej, która występuje obok zabudowy mieszkaniowej. W świetle takich ustaleń organ II instancji uznał, że skoro planowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, to stosownie do treści art. 56 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ I instancji zasadnie ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia. W skardze na tę decyzję M. P. zarzuciła, że: 1. planowana inwestycja nie będzie miała charakteru usług nieuciążliwych, a tylko takie dopuszczał na tym terenie istniejący wcześniej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Choć plan ten już nie obowiązuje, to zawarte w nim warunki powinny być podstawą do sporządzenia decyzji o warunkach zabudowy, 2. organ nie wziął pod uwagę, że w związku z istnieniem w odległości ok. 30 m od planowanej inwestycji domu mieszkalnego, w którym inwestorzy mieszkają, na pewno nie będą oni mieszkać w mieszkalnej części planowanego budynku, a jej umieszczenie w projekcie jest tylko wybiegiem dla uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla sklepu i składu materiałów budowlanych, 3. nie przeanalizowano w sprawie jak planowana inwestycja wpłynie na bezpieczeństwo ruchu pojazdów i pieszych na ulicy K., która już teraz należy do najniebezpieczniejszych w S., 4. Naczelnik Wydziału W. P., który sporządził przedmiotową analizę zagospodarowania terenu, powinien być wyłączony od jej przygotowania, gdyż jego wydział przeprowadził postępowanie administracyjne i on podpisał wydaną w sprawie decyzję organu I instancji, 5. Organ I instancji nie dopuścił do udziału w sprawie w charakterze stron pozostałych, poza skarżącą, sąsiadów przedmiotowej działki, chociaż analizą objął również ich działki. Skarżąca podtrzymała też swoje zarzuty sformułowane w odwołaniu, gdzie zarzucała dodatkowo, że: 1. postanowienie GDDKiA Oddział K. zostało wydane do innego postępowania, w którym zakres zamierzonej inwestycji był inny, a które to postępowanie w dniu [...] zostało umorzone, 2. dowóz materiałów budowlanych na działkę, na której planowana jest inwestycja, spowodował pękanie ścian jej budynku, 3. nie wyjaśniono skarżącej, kiedy i w jakim trybie doszło do bezprawnej zmiany przeznaczenia budynku opisanego w projekcie zagospodarowania przedmiotowej działki pod poz. 5 jako budynek magazynowy - skład materiałów budowlanych, 4. w toku postępowania administracyjnego otrzymała dwa zawiadomienia o wszczęciu postępowań i nie wie, w ramach którego z nich została wydana zaskarżona decyzja. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153/2002 poz. 1269 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem skargi ( art. 145 § 1 ustawy o p.p.s.a.). Stan faktyczny ustalony przez organy obu instancji znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Dlatego można było na nim oprzeć poczynione w sprawie ustalenia. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony w niniejszej sprawie w dniu 16 marca 2005 r. W sprawie miały więc zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zwanej dalej ustawą o planowaniu (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powodował, że ustalenie warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy dla zamierzeń inwestycyjnych, wymagał wydania decyzji. Takiej decyzji wymagają bowiem przedsięwzięcia pociągające za sobą zmianę zagospodarowania terenu (art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu). Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu, decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Spośród tych uzgodnień koniecznymi w niniejszej sprawie ze względu na jej przedmiot były uzgodnienia o jakich mowa w art. 53 ust. 4 pkt. 9 ustawy o planowaniu, tj. uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego lokalnej drogi miejskiej i drogi krajowej. Wbrew zarzutowi skargi, oba te uzgodnienia zostały dokonane w toku postępowania administracyjnego. W zakresie dotyczącym obszaru przyległego do lokalnej drogi miejskiej przylegającej do przedmiotowych działek od wschodu - ma to odzwierciedlenie w postanowieniu Burmistrza Miasta z dnia [...]. Odnośnie natomiast obszaru przyległego do drogi krajowej - ulicy K., uzgodnienie takie wynika z zestawienia postanowień Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] i z dnia [...]. Choć bowiem skarżąca ma rację, że pozytywne uzgodnienie z dnia [...] dotyczy nieco innego zamierzenia inwestycyjnego niż przedmiotowe (różniącego się tylko charakterem planowanego budynku), to jednak przyczyną odmowy uzgodnienia projektu przedmiotowej inwestycji był jedynie fakt wcześniejszego, pozytywnego rozpatrzenia sprawy zagospodarowania nieruchomości składającej się z działek nr 449/10 i 449/3 położonych przy ulicy K. w S., łącznie z określeniem sposobu dojazdu do nieruchomości z istniejącej drogi wewnętrznej oznaczonej jako działka nr 449/9, który to sposób dojazdu jest przewidywany i dla przedmiotowego zamierzenia. Powoduje to, że uzgodnienie zawarte w postanowieniu z dnia [...] jest aktualne również w niniejszej sprawie. Omawiane uzgodnienie zostało dokonane również z punktu widzenia możliwości włączenia do drogi publicznej wzmożonego ruchu drogowego spowodowanego zmianą sposobu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, co wiąże się z oceną bezpieczeństwa ruchu drogowego na tym obszarze (art. 35 ust. 3 i 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - Dz.U. Nr 204/04 poz.2086 ze zm.). O zagrożeniu tego bezpieczeństwa nie może być mowy, skoro zaplanowany i pozytywnie zaopiniowany dojazd do przedmiotowej nieruchomości ma być prowadzony po nieruchomości, na której ma być realizowane planowane zamierzenie, a tylko w miejscu zjazdu z tej nieruchomości, w odległości ok. 33 metrów od budynku mieszkalnego skarżącej - za pośrednictwem istniejącej już drogi wewnętrznej. W efekcie w sposobie dostępu z nieruchomości objętej przedmiotowym zamierzeniem do drogi krajowej - ulicy K. w S. , nie zajdą żadne zmiany. Wskazywane przez skarżącą zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego na tej ulicy, mające wyniknąć ze spodziewanego zwiększenia natężenia ruchu pojazdów, nie może przesądzać kwestii pozytywnego uzgodnienia warunków zabudowy przedmiotowej działki. Zwiększenie natężenia ruchu drogowego na polskich drogach jest faktem, który dotyka wszystkich użytkowników dróg. Samo więc zwiększenie tego natężenia przy braku zmian w organizacji ruchu pojazdów na analizowanym obszarze, nie może mieć wpływu na dopuszczalność omawianego, pozytywnego uzgodnienia. Uzgodnienia czy opinii jednostek policji, o jakim mowa w skardze, nie przewidują poza tym żadne obowiązujące przepisy, jako przesłanki uzyskania warunków zabudowy. Dlatego omawiane zarzuty skarżącej były niezasadne. Ponieważ przedmiotowy teren, nie był przeznaczony na realizację inwestycji celu publicznego w sporządzonym dla tego terenu miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 15/99 poz. 139 ze zm.) - nie było w sprawie konieczne uzyskiwanie uzgodnienia o jakim mowa w art. 53 ust. 4 pkt 10 ustawy o planowaniu. W sprawie zostały również łącznie spełnione warunki o jakich mowa w przytoczonym art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu. Wykazała to analiza przeprowadzona w trybie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164/2003 poz. 1588), stanowiąca załącznik do decyzji organu I instancji i integralną jej część. Nie można przy tym zgodzić się z zarzutem, że analiza ta została sporządzona przez osobę podlegającą wyłączeniu. Obowiązujące przepisy w § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury wyraźnie wskazują, że analizę o jakiej mowa w tym rozporządzeniu przeprowadza właściwy organ. Chodzi tu, zdaniem sądu, o organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy, określony w art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu, skoro przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., będącego rozporządzeniem wykonawczym do tej ustawy, nie stanowią inaczej. Należy zwrócić uwagę, że kwestionowana analiza nie ma charakteru opinii biegłego w rozumieniu art. 84 kpa, skoro zgodnie z tym przepisem o wydanie opinii w sprawie wymagającej wiadomości specjalnych organ zwraca się do biegłego, a przedmiotową analizę przeprowadza organ. Przepisy o wyłączeniu pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu dotyczą natomiast tylko sprawy, w której pracownik był biegłym (art. 24 ust. 1 pkt 4 kpa). Nie można też mieć w sprawie zastrzeżeń do faktu sporządzenia przez tego samego pracownika, który sporządził omawianą analizę, również projektu decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu, sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Ten wymóg przywołujący na myśl instytucję biegłego, nie może jednak powodować wyłączenia pracownika organu (mającego wymienione w tym przepisie kompetencje - por. k. 35 akt administracyjnych i art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów - Dz. U. Nr 5/01 poz. 42 ze zm.), który sporządził projekt decyzji. Projekt taki sporządza bowiem co do zasady sam organ, gdyż dotyczy on decyzji, do wydania której uprawniony jest właściwy w sprawie organ. Wymóg dotyczący kwalifikacji osoby uprawnionej do sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy, wynika natomiast z potrzeby fachowego i kompetentnego przygotowania trudnej, złożonej i wymagającej wiedzy specjalnej z zakresu architektury lub urbanistyki, decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy stwierdzić, że nie podważają one legalności kontrolowanej decyzji. Ponieważ miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego opracowany dla okolic ulicy K. stracił ważność z dniem 1 stycznia 2004 r., przy wydawaniu przedmiotowej decyzji nie mogły obowiązywać przewidziane w nim ograniczenia co do zagospodarowania przedmiotowej działki przez usługi nieuciążliwe. Obostrzenia takiego nie przewidywały bowiem przepisy obowiązujące w dacie wydawania przedmiotowej decyzji. W obecnym stanie prawnym interesy stron postępowania zabezpiecza w tym zakresie wymóg przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu, dotyczący konieczności określenia kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy czy zagospodarowania. Kwestia charakteru planowanej działalności i jej oddziaływania na nieruchomości sąsiednie została wyjaśniona w sporządzonej w sprawie analizie i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skoro organ ustalił, że na analizowanym obszarze obejmującym 50 m wokół nieruchomości objętej wnioskiem, znajdują się budynki usługowe i mieszkalne, w tym w bezpośrednim sąsiedztwie zespół zabudowy usługowej "B.", to w ramach kontynuacji realizowanej już na tym terenie funkcji dopuszczalna była wnioskowana zmiana sposobu zagospodarowania działek oznaczonych numerami 449/10 i 449/3. Okoliczność czy T. i S. P. będą korzystać z części mieszkalnej projektowanego budynku osobiście, czy też przeznaczą ją na inne cele mieszkalne, nie ma znaczenia na etapie ustalania warunków zabudowy, zwłaszcza że twierdzenia skarżącej na ten temat oparte są jedynie na domysłach i przewidywaniach dotyczących przyszłości. Nie jest prawdą, że w postępowaniu nie brały udziału osoby, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczyła przedmiotowa sprawa. O wszczęciu postępowania administracyjnego, a także o wydaniu zaskarżonej decyzji zawiadomieni zostali sąsiedzi przedmiotowej nieruchomości, tj. M. P., Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział K., H. K., J. K. i J. K.. Odnośnie właścicieli innych nieruchomości, nie sąsiadujących z przedmiotową nieruchomością, ale położonych w granicach analizowanego w sprawie obszaru należy stwierdzić, że co do zasady nie są oni stronami postępowania administracyjnego o wydanie warunków zabudowy, ponieważ na ogół takie postępowanie nie dotyczy ich interesu prawnego ani obowiązku. O tym, że tak było w niniejszej sprawie przekonuje zachowanie B. T., zamieszkałego w S. przy ulicy K., na działce oznaczonej numerem 448/2, którego nieruchomość oddzielają od nieruchomości przedmiotowej dwie inne nieruchomości. Mimo podpisania się pod skargą M. P. nie stał się on stroną niniejszego postępowania przed sądem, ponieważ jego skarga została prawomocnie odrzucona. Świadczy to zdaniem sądu o braku jego zainteresowania dla losów niniejszej sprawy a przez to i o braku interesu prawnego w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Kwestia ewentualnych szkód w budynku skarżącej oraz przyczyny ich powstania nie może być przedmiotem postępowania administracyjnego dotyczącego warunków zabudowy, gdyż ma charakter cywilnoprawny. Może być więc wyjaśniona w odpowiednim postępowaniu przed sądem powszechnym. Przedmiotem niniejszego postępowania nie była kwestia sposobu użytkowania budynku magazynowego-składu materiałów budowlanych oznaczonego w legendzie projektu zagospodarowania przedmiotowej działki numerem 5, gdyż budynek ten znajduje się na działce nr 449/11, której nie dotyczył ani przedmiotowy wniosek, ani zaskarżona decyzja. Dwukrotne zawiadomienie w sprawie stron o wszczęciu postępowania administracyjnego dokonane w sprawie w dniach 20 maja i 8 sierpnia 2005 r. nie naruszało żadnego prawem chronionego interesu skarżącej i przez to nie stanowiło naruszenia prawa. Zgodnie z art. 61 § 4 kpa, o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Ten obowiązek został zrealizowany w analizowanym postępowaniu przez zawiadomienie z dnia 20 maja 2005 r. Kolejne pismo z dnia 8 sierpnia 2005 r. nazwane zawiadomieniem, należy natomiast traktować jako informację skierowaną do stron odnośnie modyfikacji wniosku w części dotyczącej projektowanego zjazdu oraz jako realizację przez organ określonej w art. 10 § 1 kpa zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, co wynika wyraźnie z treści tego zawiadomienia. Pismo to nie mogło wywołać żadnych wątpliwości skarżącej co do przedmiotu postępowania, skoro po jego otrzymaniu zwróciła się ona do organu I instancji o wyjaśnienie wątpliwości dotyczących dwóch zawiadomień i w dniu 7 września 2005 r. otrzymała stosowne pisemne wyjaśnienie (k. 64, 69 i 71 akt organu I instancji). Uwzględniając powyższe rozważania należy stwierdzić, że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Ponieważ jednocześnie brak jest w sprawie okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).