II SA/Ke 94/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Asesor WSA Agnieszka Banach, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 lutego 2019 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu wniosku [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem tego organu z dnia [...], odmawiającym wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...], nakazującej C. i D.B. właścicielom działki o numerze ewidencyjnym [...] obręb [...] usunięcie z powyższej nieruchomości zgromadzonych odpadów, tj. worków foliowych z używaną odzieżą, wraków samochodów, eternitu, złomu, odpadów z tworzyw sztucznych, drewna i szkła oraz odpadów wielkogabarytowych, w tym uszkodzonych mebli, utrzymało w mocy ww. własne postanowienie z dnia 8 listopada 2018r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że pismem z dnia 5 października 2018r. A. B. złożył wniosek do Kolegium o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji Wójta Gminy [...]z dnia 23 kwietnia 2012r. znak: OŚGR.6236.1.2011, uzasadniając go tym, że decyzja ta jest obarczona wadą nieważności bowiem została skierowana do osoby zmarłej, tj. do D. B., która zmarła w dniu 15 marca 2014r. Z akt sprawy wynikało, że powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]., znak: SKO.OŚ-60/2612/95/2012, zaś w orzecznictwie sądowoadministracyjnym – jak podniósł organ – ukształtowane jest stanowisko, zgodnie z którym fakt, że decyzja organu II instancji nie została wskazana we wniosku o stwierdzenie nieważności, nie przesądza o bezprzedmiotowości postępowania nieważnościowego z przyczyn przedmiotowych. Organ odwoławczy, do którego wpłynął wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji z pominięciem decyzji organu II instancji, kierując się wyrażoną w art. 7 kpa zasadą praworządności, a także mając na uwadze zasady wynikające z treści art. 8 i 9 kpa, powinien objąć postępowaniem nieważnościowym decyzje obu instancji. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, postanowieniem z dnia 8 listopada 2018r. Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. wskazując, że A. B. nie wykazał, aby posiadał interes prawny w domaganiu się przeprowadzenia kontroli opisanych wyżej decyzji. Rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia 8 listopada 2018r. Kolegium stwierdziło, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność, przy czym odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa może mieć miejsce, gdy wystąpi niedopuszczalność wszczęcia tego postępowania z przyczyn podmiotowych bądź z przyczyn przedmiotowych. W niniejszym przypadku do rozważenia pozostawała kwestia legitymacji A. B. do złożenia wniosku o stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]., utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy [...]z dnia 23 kwietnia 2012r. nakazującej C. i D.B., jako właścicielom działki o numerze ewidencyjnym [...], usunięcie z powyższej nieruchomości zgromadzonych odpadów, tj. worków foliowych z używaną odzieżą, wraków samochodów, eternitu, złomu, odpadów z tworzyw sztucznych, drewna i szkła oraz odpadów wielkogabarytowych, w tym uszkodzonych mebli. Odwołując się do pojęcia interesu prawnego, o jakim mowa w art. 28 kpa, Kolegium stwierdziło, że na mocy powołanej wyżej decyzji do jej wykonania nie jest zobowiązany A. B.. Wnioskodawca, jak wynika z danych zawartych w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...] o pow. 0,0765 , nie posiada również żadnego tytułu prawnorzeczowego do tej nieruchomości. Jako współwłaściciele wykazani są C. B. i D. B. Co prawda z akt sprawy wynika, iż C. B. zmarła w dniu 15 marca 2014r., ale z informacji przesłanej przez Wójta Gminy [...]wynika, iż postępowanie o stwierdzeniu nabycia spadku po C. B. nie skończyło się wydaniem prawomocnego postanowienia w tym przedmiocie. Tym samym, zdaniem Kolegium, A. B. nie wykazał, aby posiadał interes prawny w domaganiu się przeprowadzenia kontroli opisanych na wstępie decyzji. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. B. zarzucił postanowieniu SKO z dnia 20 grudnia 2018r., jak i wcześniejszym rozstrzygnięciom wymienionym w skardze, naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa z uwagi na fakt, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego, a także wydawać decyzji. Decyzja Wójta Gminy [...]z dnia 23 kwietnia 2012r. nie została wykonana do chwili śmierci strony, tj. 15 marca 2014r. Z chwilą śmierci współwłaściciela decyzję należy zaś uznać za niebyłą. W myśl art. 97 § 1 pkt 1 kpa w takiej sytuacji organ obligatoryjnie zawiesza postępowanie, a o prowadzonym postępowaniu powinien zawiadomić następców prawnych strony. Odnośnie stwierdzenia SKO, że skarżący nie jest stroną, A. B. podniósł, że "każdy obywatel jest stroną jeżeli wydatkowane są środki publiczne". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności postanowienia będącego przedmiotem skargi (art. 145 § 1 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy podnieść, że – pomimo wskazania w treści skargi z dnia 17 stycznia 2019r., całego szeregu rozstrzygnięć, jakie zapadały w sprawie – nie ulegało wątpliwości, że przedmiotem zaskarżenia do tut. Sądu jest w tym przypadku postanowienie SKO z dnia [...], utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia [...], którym z kolei odmówiono wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia [...]., utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...], nakazującej C. i D.B. właścicielom działki o numerze ewidencyjnym [...] obręb [...]usunięcie z powyższej nieruchomości zgromadzonych odpadów, tj. worków foliowych z używaną odzieżą, wraków samochodów, eternitu, złomu, odpadów z tworzyw sztucznych, drewna i szkła oraz odpadów wielkogabarytowych, w tym uszkodzonych mebli. Faktem jest, że kwestionując postanowienie z dnia 20 grudnia 2018r. (na którą to datę wskazuje w części wstępnej skargi) skarżący podważa zarazem prawidłowość wcześniejszych rozstrzygnięć, niemniej jednak skarga z dnia 17 stycznia 2019r. została wniesiona w terminie przewidzianym do zaskarżenia właśnie ww. postanowienia. Jak zaś zauważono w odpowiedzi na skargę, kwestia stwierdzenia nieważności postanowienia w przedmiocie wykonania zastępczego, a także tytułu wykonawczego, były rozpoznawane odrębnie, co potwierdza zawartość akt postępowania. Jednocześnie trzeba podnieść, że organ zasadnie przyjął, iż jeżeli wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji organu pierwszej instancji (jak to miało miejsce w tym przypadku), podczas gdy sprawa była zakończona decyzją ostateczną w drugiej instancji, to wniosek taki powinien być z urzędu potraktowany jako wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego w sprawie zakończonej decyzją organu odwoławczego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 maja 2006r., VII SA/Wa 253/06). Powodem odmowy przez SKO wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji było niewykazanie przez skarżącego interesu prawnego w domaganiu się przeprowadzenia kontroli ww. decyzji. Otóż podnieść należy, że samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej. Sytuacja, w której podmiot żądający wszczęcia postępowania nie posiada przymiotu strony, prowadzi do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa. Jak stanowi art. 28 kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Posiadanie interesu prawnego w konkretnym postępowaniu administracyjnym wymaga, aby interes ten był: osobisty, własny, indywidualny, konkretny, aktualny i dający się obiektywnie stwierdzić. Nie może zatem być uzasadniony zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi i niepewnymi, które wystąpią, lub mogą wystąpić w przyszłości. Przy czym przy interpretacji pojęcia strony postępowania nieważnościowego należy wziąć pod uwagę taką interpretację art. 28 kpa, która nie utożsamia zakresu pojęcia strony postępowania o stwierdzenie nieważności z pojęciem strony postępowania "zwykłego" prowadzonego do wydania badanej decyzji. Stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności są nie tylko strony postępowania trybu zwykłego, lecz także osoby, których interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. m.in. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 7 czerwca 2018r., sygn. II SA/Bk 194/18, WSA w Bydgoszczy z dnia 22 maja 2018r., sygn. II SA/Bd 405/18). Jak stwierdził WSA w Warszawie w wyroku z dnia 12 czerwca 2012r., I SA/Wa 359/12, niedopuszczalne jest przyjmowanie domniemania posiadania interesu prawnego w sprawie (a w konsekwencji przymiotu strony, w rozumieniu art. 28 kpa), poprzez rozstrzyganie w tym zakresie wątpliwości na korzyść jednostki wnoszącej podanie. Sprzeciwia się temu wynikający z art. 61a § 1 kpa zakaz wszczynania postępowania administracyjnego na żądanie podmiotu niebędącego stroną. Tym bardziej niedopuszczalne jest rozstrzyganie w ten sposób o przymiocie strony w stosunku do podmiotu żądającego wszczęcia postępowania zmierzającego do wzruszenia ostatecznej decyzji w trybie stwierdzenia jej nieważności. Sytuacja, w której podmiot żądający wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie posiada przymiotu strony, prowadzić musi do wydania postanowienia o treści zdeterminowanej art. 61a § 1 kpa, a więc odmowy wszczęcia tego postępowania, z powodu zaistnienia przeszkody o charakterze podmiotowym. Zasadne jest stanowisko wyrażone przez SKO, iż skarżący nie wykazał istnienia po jego stronie interesu prawnego w powyższym rozumieniu, który pozwalałby na wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji na jego żądanie. Po pierwsze decyzja, której stwierdzenia nieważności skarżący się domagał, nie została skierowana do niego, ale do D. B. i D. B. Nie był on zatem zobowiązany do jej wykonania. Jak wynika z akt sprawy, po śmierci D. B. postępowanie egzekucyjne dotyczące zapłaty grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązków wynikających z ww. decyzji, zostało w dniu 10 kwietnia 2014r. wobec niej umorzone na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2012r. poz. 1015 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem postępowanie egzekucyjne umarza się w przypadku śmierci zobowiązanego, gdy obowiązek jest ściśle związany z osobą zmarłego. Wydane następnie postanowienie o zastosowaniu wykonania zastępczego z dnia 18 sierpnia 2016r. (k. 114) zostało skierowane wyłącznie wobec D. B., od którego także egzekwowane są koszty tegoż wykonania zastępczego (por. m.in. tytuł wykonawczy z dnia 1 marca 2017r. – k. 211). A zatem również wszelkie skutki związane z wykonaniem decyzji (wynikający z niej obowiązek został w całości wykonany w drodze wykonania zastępczego – k. 199), której stwierdzenia nieważności żądał skarżący, odnoszą się nie do niego, ale do D. B. (który nota bene, jak wynika z akt postępowania, także wnosił o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji i jego wniosek został rozpatrzony). Z tego powodu także wynik toczącego się postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po C. B. nie mógł mieć istotnego znaczenia dla oceny interesu prawnego skarżącego w rozpatrywanej sprawie. Jak ponadto zauważył organ, co ustalił na podstawie danych z księgi wieczystej, na datę orzekania skarżącemu nie przysługiwał także żaden prawnorzeczowy tytuł do przedmiotowej nieruchomości. W świetle powyższych rozważań organ zasadnie, stosując art. 61a § 1 kpa, odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uznając, że skarżący nie wykazał, aby posiadał interes prawny w domaganiu się wszczęcia takiego postępowania. W tej sytuacji zaś, ponieważ doszło do odmowy wszczęcia postępowania, nie podlegały badaniu argumenty podnoszone przez skarżącego, mające przemawiać za stwierdzeniem nieważności decyzji. Ponieważ zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.