II SA/Ke 941/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 stycznia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu Detektyw Koczanowski Sp. z o.o. w K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2021 r. [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw. Decyzją z dnia 2 listopada 2021 r. [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Dobiesława Molisaka od decyzji Burmistrza [...] i Gminy B. - Z. z dnia 29 lipca 2021 r. znak: [...] w sprawie ustalenia na rzecz Detektyw Koczanowski Sp. z o.o. w K. (dalej "Spółka") warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego z częścią mieszkalną wielorodzinną (usługi w zakresie handlu artykułami spożywczymi i przemysłowymi, usługi o charakterze nieuciążliwym z zakresu: ochrony zdrowia, administracji, gastronomii, bankowości) o powierzchni sprzedaży do 1000 m2 na działkach nr [...] i [...] położonych w Busku - Zdroju przy ul. [...] - uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji następuje na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", a decyzję taką wydaje się na wniosek inwestora w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium oceniło jednocześnie, że wniosek Spółki zawierający część tekstową i graficzną jest kompletny, ponieważ spełnia wymogi określone w art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Dalej organ odwoławczy powołał się na art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588 ze zm.) zwanego dalej "rozporządzeniem" i stwierdził, że w analizowanej sprawie organ pierwszej instancji nie sprostał zasadom i rygorom wskazanym w tych przepisach. Odnosząc się do wyznaczenia w badanej decyzji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej Kolegium podkreśliło, że jak podano w analizie, w obszarze analizowanym występują budynki usługowe o zróżnicowanej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Wysokość ta zawiera się w granicach od 4 m do 9 m. Nadto, w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna o wysokości elewacji frontowej, która zawiera się w granicach od 4 m do 10 m. Budynki mieszkalne posiadają maksymalnie do trzech kondygnacji naziemnych. W analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania działki organ pierwszej instancji ustalił na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej zachodniej dla budynku - do 10,0 m. Jednocześnie dopuścił przekroczenie wysokości 10 m górnej krawędzi elewacji budynku do wysokości 12 m od poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku od strony drogi krajowej w przypadku wycofania lica elewacji po obrysie budynku na ostatniej kondygnacji o min. 2 m. Projektowana wysokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego wskazana przez wnioskodawcę wynosząca 12 m odbiega zatem od wysokości istniejących budynków w obszarze analizowanym. Organ odwoławczy nie zgodził się z takim sposobem ustalenia powyższego parametru. Zdaniem Kolegium bowiem, w analizie całkowicie pominięto, że teren inwestycji przylega bezpośrednio do granicy z działkami zabudowanymi budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi o niewielkich parametrach zewnętrznych i niewielkich wskaźnikach zabudowy. Tymczasem w analizie tekstowej organ nie odniósł się do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej każdego z tych budynków i nie dokonał analizy porównawczej z ustalonym parametrem dla wnioskowanej inwestycji w aspekcie zachowania ładu przestrzennego. Lokalizacja terenu inwestycji w środku zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej w celu zachowania zastanego ładu przestrzennego wymusza ustalenie warunków zabudowy w dostosowaniu się do parametrów inwestycji znajdującej się w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji po obu jej stronach. Kolegium podniosło, że zachowanie ładu przestrzennego jest nadrzędnym nad interesem inwestora, który dąży do maksymalnej zajętości tego terenu. W analizie urbanistycznej nie wyjaśniono powodów i nie uzasadniono w sposób wystarczający, dlaczego dopuszczono wyjątek od ustalonej w § 7 ust. 1 rozporządzenia zasady ustalania wysokości nowej zabudowy - na przedłużeniu górnej krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na najbliższych działkach sąsiednich. W analizie brak jest bezpośredniego odniesienia się do wielkości górnej krawędzi istniejącej zabudowy na najbliższych działkach sąsiednich, bezpośrednio sąsiadujących po obu stronach terenu inwestycji. Nadto Kolegium powołując się na treść § 8 rozporządzenia, nie zgodziło się z ustaleniem parametrów geometrii dachu. Zgodnie z analizą w obszarze analizowanym budynki zwieńczone są dachami płaskimi, jednospadowymi i dwuspadowymi o położeniu głównej kalenicy dachu w układzie kalenicowym i szczytowym w stosunku do frontu działki. Całkowite wysokości budynków usługowych z całego obszaru analizowanego wynoszą od ok. 4,50 m do ok. 9,0 m. Całkowite wysokości budynków mieszkalnych jednorodzinnych z całego obszaru analizowanego wynoszą od ok. 6,50 m do ok. 11,50 m. W kwestionowanej decyzji w oparciu o powyższe oraz wniosek inwestora ustalono geometrię dachu - dopuszczalne formy dachu: kierunek głównej kalenicy dachu równoległy lub prostopadły w stosunku do granicy działki oznaczonej literami A-B lub A-G; dach budynku - dwuspadowy lub wielospadowy z dopuszczeniem dachu jednospadowego płaskiego do 8%, kąt nachylenia połaci dachowych do 35 stopni. Wysokość kalenicy wynikać będzie z zastosowania ww. warunków. Zdaniem Kolegium, ani autor analizy ani organ pierwszej instancji nie wskazali wartości liczbowej jaką powinna mieć kalenica dachu, podczas gdy rozporządzenie nie zwalnia organu od konkretnego ustalenia tej wartości. Jest to kwestia tym bardziej istotna, że w niniejszej sprawie ustalono wysokość górnej elewacji frontowej w sposób faktycznie dowolny - od 10 m do 12 m. W konsekwencji wskazaną przez organ wysokość do kalenicy jako wartość wynikową Kolegium oceniło jako dowolnie ustaloną. Kolegium podkreśliło nadto, że w niniejszej sprawie pozostałe wskaźniki dla nowej zabudowy wyznaczone zostały w maksymalnych wartościach, tj. wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz szerokość elewacji frontowej. Ustalono bowiem, że w obszarze analizowanym występują wskaźniki powierzchni zabudowy - wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu od ok. 3,65% do 24,43%. Średni wskaźnik powierzchni zabudowy dla wszystkich budynków w obszarze analizowanym wynosi 13,96%. Średni wskaźnik powierzchni zabudowy dla wszystkich budynków usługowych w obszarze analizowanym wynosi 15,07%. Wskaźnik ten wynosi od 6,24% do 24,43%. Dla terenu wnioskowanej inwestycji przyjęto ten parametr do 25%. Natomiast nie uzasadniono ani prawnie ani faktycznie, dlaczego przyjęto tak wysoki wskaźnik. Nie wykazano, że nie naruszy on ładu przestrzennego jaki jest na tym terenie zastany. Tymczasem, zdaniem Kolegium, co do zasady parametry nowej zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy powinny być ustalone w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które wymaga jednak bardzo szczegółowego i wyczerpującego poparcia wynikami analizy urbanistyczno-architektonicznej. Taki stan prawny nie oznacza, że parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy mogą być określone przez odniesienie ich zawsze do wartości występujących w obszarze analizowanym. Odstępstwo bowiem od parametrów średnich winno zostać uzasadnione przekonywującymi przesłankami zawartymi w . analizie, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Dalej Kolegium stwierdziło, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została przedwcześnie, bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności, mających wpływ na wynik końcowy. Zatem rozstrzygnięcie tej sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym, wskazanym wyżej zakresie i nie ma możliwości zastosowania art. 136 k.p.a. W podsumowaniu Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż nie zebrał i nie przeanalizował, w sposób wyczerpujący, całego materiału dowodowego niezbędnego do załatwienia sprawy. Sprzeciw od powyższej decyzji Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła Spółka - Detektyw Koczanowski sp. z o.o. w K., zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie art. 6 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., poprzez nieuzasadnione uchylenie decyzji Burmistrza [...] i Gminy B. - Z. z dnia 29 lipca 2021 r. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, pomimo, że warunki zabudowy zostały ustalone, wskazane w decyzji parametry zostały oparte o analizę architektoniczno-budowlaną, sposób określenia parametrów został dokonany w sposób zgodny z prawem, co czyni zaskarżone rozstrzygnięcie niedopuszczalnym, koniecznym do wyeliminowania z obrotu prawnego, gdyż konieczny do załatwienia sprawy materiał dowodowy znajduje się w aktach sprawy, a jego analiza prowadzi do wydania decyzji zgodne z dotychczasowym rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca rozwinęła powyższy zarzut, przedstawiając argumentację na poparcie stanowiska. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej sprzeciwem decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Rozpoznając sprzeciw sąd ocenia więc jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., co wprost wynika z art. 64e p.p.s.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną będzie więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli decyzji kasacyjnej sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Kognicja sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu sprzeciwu - inaczej niż w przypadku skargi na decyzję wydaną na innej podstawie prawnej niż art. 138 § 2 k.p.a. - jest bowiem ograniczona wyłącznie do badania przesłanek zastosowania tego właśnie przepisu. W świetle art. 64e p.p.s.a. rozważanie innych kwestii jest w omawianym trybie niedopuszczalne. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9.05.2017 r., sygn. akt II OSK [...], wyrok WSA w Krakowie z dnia 27.07.2018 r., sygn. II SA/Kr [...], wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27.07.2018 r., sygn. II SA/Gd [...]). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Podkreślenia wymaga, że zgodnie z tym, co wyżej podniesiono, kontrola sądu administracyjnego w sprawie ze sprzeciwu na decyzję kasacyjną ograniczona jest do badania kwestii prawnoproceduralnych związanych z istnieniem bądź nieistnieniem w rozpatrywanej sprawie przesłanek do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania (art. 64e p.p.s.a.). W tym zakresie nie są badane kwestie związane z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu. Sąd, rozpoznając taką sprawę, nie może bowiem weryfikować tego, czy organ drugiej instancji trafnie zidentyfikował okoliczności istotne dla sprawy, gdyż w ten sposób wkroczyłby w materię z zakresu prawa materialnego. Dokonując zaś tego rodzaju ocen bez udziału innych niż autor sprzeciwu stron postępowania oraz przy wyłączeniu instancyjnej kontroli sądowej w przypadku uwzględnienia sprzeciwu (na takie orzeczenie nie przysługuje skarga kasacyjna) mogłoby dojść do naruszenia konstytucyjnie chronionych uprawnień obywateli. Tego rodzaju ocen mających wpływ na prawa i obowiązki obywateli sąd administracyjny dokonywać może jedynie w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną kończącą postępowanie w sprawie, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkich stron postępowania administracyjnego oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 maja 2018 r. o sygn. akt II SA/Po [...]). W niniejszej sprawie w postępowaniu wywołanym sprzeciwem bierze udział tylko skarżąca Spółka oraz organ odwoławczy, podczas gdy status strony mają także inni uczestnicy postępowania administracyjnego. Wobec powyższego należy założyć, że szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej. Jak już wskazano wyżej, w trybie sprzeciwu Sąd nie bada prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego dokonanych przez organ w decyzji. Sąd jest zobligowany do ustalenia, czy stwierdzone braki w materiale dowodowym były na tyle istotne, że niemożliwym było ich usunięcie przez organ odwoławczy. Badanie to, owszem, pozostaje ściśle powiązane z interpretacją przepisów prawa materialnego, jednakże chodzi tu o interpretację przyjętą przez organ w decyzji. To te przepisy bowiem wyznaczają zakres okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd rozpoznając sprzeciw nie może jednak tej wykładni kwestionować. Ocena prawidłowości zastosowania i wykładni prawa materialnego następuje dopiero w wyroku zapadłym w sprawie skargi od decyzji merytorycznej (por. wyrok WSA w Gliwicach z 14 września 2021 r., sygn. III SA/Gl [...]). W ocenie Sądu zasadne jest stanowisko Kolegium - przy przyjętej przez ten organ interpretacji przepisów prawa materialnego - co do konieczności zastosowania w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Lektura akt niniejszej sprawy, w powiązaniu z uzasadnieniem decyzji organu pierwszej instancji pozwala bowiem podzielić stanowisko Kolegium przedstawione w zaskarżonej sprzeciwem decyzji że: - po pierwsze – organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania, tj: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 a także art. 107 § 3 k.p.a. w taki sposób, że merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy wiązałoby się z naruszeniem zasady dwuinstacyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a.; - po drugie - z uwagi na rozmiar i charakter uchybień brak było podstaw do przeprowadzenia przez Kolegium uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a. Kolegium przyczyn uchylenia decyzji organu pierwszej instancji upatruje w konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek przewidzianych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w powołanym wyżej rozporządzeniu. Jak wynika z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Natomiast sposób ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w tym w zakresie ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) określa powoływane wyżej rozporządzenie. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ww. ustawy. Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowią podstawę do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Bez wątpienia wyniki te winny pozwolić na weryfikację w zakresie prawidłowości ustalenia cech nowej zabudowy w kontekście powyższych przepisów prawa materialnego. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy winno zostać zatem poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdą odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. W sprawie niniejszej Kolegium zakwestionowało sposób ustalenia parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wnioskowanej inwestycji. W ocenie Sądu stanowisko Kolegium jest zasadne. Zgodnie bowiem z § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). Zdaniem Sądu, słusznie Kolegium oceniło, że w analizie urbanistyczno-architektonicznej organ pierwszej instancji pominął okoliczność, że teren inwestycji przylega bezpośrednio do granicy z działkami zabudowanymi budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi o niewielkich parametrach zewnętrznych i niewielkich wskaźnikach zabudowy. Tymczasem w analizie tekstowej organ nie odniósł się do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej każdego z tych budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Rację ma zatem Kolegium, że organ pierwszej instancji nie dokonał analizy porównawczej z ustalonym parametrem dla wnioskowanej inwestycji w aspekcie zachowania ładu przestrzennego. Sąd podziela także stanowisko Kolegium w zakresie zakwestionowania sposobu ustalenia przez organ pierwszej instancji parametrów geometrii dachu. Na zasadzie § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Ustalając geometrię dachu przez wskazanie, że wysokość kalenicy wynikać będzie z zastosowania warunków zgodnie z którymi: kierunek głównej kalenicy dachu równoległy lub prostopadły w stosunku do granicy działki; dach budynku dwuspadowy lub wielospadowy z dopuszczeniem dachu jednospadowego płaskiego do 8%, kąt nachylenia połaci dachowych do 35 stopni - organ pierwszej instancji nie wskazał wartości liczbowej jaką winna mieć kalenica dachu. Podkreślić należy, że przepisy rozporządzenia nie zwalniają organu od ścisłego, konkretnego ustalenia tej wartości. Natomiast w sprawie niniejszej ustalono wysokość górnej elewacji frontowej w sposób dowolny - od 0 m do 12 m. W orzecznictwie sądowym wskazuje się na niedopuszczalność określenia parametrów nowej zabudowy, wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego (minimalnego). Niezależnie od powyższego Kolegium trafnie zauważyło, że pozostałe wskaźniki dla nowej zabudowy wyznaczone zostały w maksymalnych wartościach - wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz szerokość elewacji frontowej. Z analizy wynika bowiem, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy dla wszystkich budynków usługowych w obszarze analizowanym wynosi 15,07%. Wskaźnik ten wynosi od 6,24% do 24, 43%. Dla terenu wnioskowanej inwestycji przyjęto ten parametr do 25%. W badanej sprawie nie uzasadniono dlaczego przyjęto tak wysoki wskaźnik i nie wykazano, że nie naruszy on ładu przestrzennego zastanego na tym terenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony został pogląd zgodnie z którym, możliwość ustalenia innego niż średni wskaźnika powierzchni nowej zabudowy nie może wynikać z dowolnych twierdzeń analizy, przewidujących odstąpienie od wskaźnika średniego. Treść analizy powinna wykazywać, że odstąpienie od średniego wskaźnika służy zachowaniu ładu przestrzennego. Sąd zwraca uwagę, że przepisy k.p.a. ustanawiają dla organów administracji publicznej obowiązki podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.) oraz zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) - przy jednoczesnym zachowaniu reguł jego oceny określonych w art. 80 k.p.a. Wyrazem oceny całości zebranego materiału dowodowego powinno być zarazem uzasadnienie decyzji, uwzględniające wymagania określone w art. 107 § 3 k.p.a. Jak wynika z tego przepisu uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zdecydowały o treści decyzji. Zadaniem uzasadnienia - stanowiącego integralny składnik decyzji - jest bowiem wyjaśnienie stronie jej dyspozytywnej części, którą jest rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2000r. o sygn. akt. I SA/Kr [...], LEX nr 43041). Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji ma istotne znaczenie dla stosowania zasad postępowania administracyjnego tj. zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), jak również zasady pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 k.p.a.) - realizowanych na podstawie art. 107 § 3 k.p.a. Z uwagi na te właśnie zasady organ orzekający obowiązany jest do pełnego wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, które legły u podstaw załatwienia sprawy. Powyższe zasady nie zostaną zrealizowane, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie ustosunkuje się do faktów istotnych dla sprawy. Obowiązkiem organu jest bowiem odniesienie się do wszystkich zarzutów strony podnoszonych w trakcie postępowania (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 stycznia 2012 r. o sygn. akt. II SA/Kr [...], LEX nr 1113945, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2008r. o sygn. akt. II SA/Po [...], LEX nr 528343). Analiza uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji w powiązaniu z aktami sprawy niniejszej pozwala stwierdzić, że powyższym wymogom organ ten nie sprostał. Rację ma również Kolegiom, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy brak było podstaw do zastosowania art. 136 k.p.a. z uwagi na konieczność zapewnienia realizacji wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. W przekonaniu Sądu, stwierdzona przez Kolegium, przy zastosowanym sposobie wykładni przepisów prawa materialnego, konieczność badania zaistnienia przesłanek określonych w art. 61 § 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. wiąże się z wymogiem przeprowadzenia postępowania dowodowego w istotnym zakresie, uzasadniającym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Mając na uwadze powyższe należy podzielić stanowisko Kolegium, że zakres czynności, jakie należy wykonać w toku postępowania, wykracza poza możliwość ich dokonania w trybie art. 136 k.p.a. W tym stanie rzeczy, ponieważ zaskarżona decyzja nie uchybia wymogom art. 138 § 2 k.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku - na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.