II SA/Ke 944/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Asesor WSA Agnieszka Banach,, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2018r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. Spółka Komandytowa z siedzibą w K. na postanowienie Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę. Wojewoda [...] postanowieniem z 16 września 2016 r., znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez spółkę [...] Spółka z o. o. Sp. K. z siedzibą w K., na postanowienie Prezydenta Miasta Kielce z 7 lipca 2016 r., odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wygaszenia decyzji Prezydenta Miasta Kielce z 7 maja 2008 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę hali magazynowej z częścią socjalno-biurową, utrzymanej w mocy decyzją Wojewody Świętokrzyskiego z 26 listopada 2008 r., na podstawie art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zmianami), dalej przywołanej jako "ustawa" oraz art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 kpa, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że działając przez pełnomocnika Spółka pismem z 31 maja 2016 r. wniosła o przeprowadzenie postępowania administracyjnego i potwierdzenie wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta Kielce z 7 maja 2008 r. wskazując, że w związku z brakiem rozpoczęcia jakichkolwiek robót budowlanych określonych w art. 41 ust. 2 ustawy, 27 listopada 2011 r. nastąpiło jej wygaśnięcie. Następnie organ II instancji wskazał, że decyzja z 7 maja 2008 r. została przeniesiona decyzją Prezydenta Miasta Kielce z 17 maja 2016 r. na rzecz firmy [...]. Wydanie przez organ I instancji decyzji z 17 maja 2016 r. przesądza, że organ ten ustalił, że decyzja z 7 maja 2008 r. nie wygasła i funkcjonowała w obrocie prawnym do dnia jej przeniesienia. Wojewoda podkreślił, że nie ma podstaw do kontrolowania lub kwestionowania postępowania prowadzonego przez organ I instancji w sprawie o przeniesienie decyzji, zakończonego wydaniem decyzji z 17 maja 2016 r. Niemniej jednak poinformował, że organ I instancji wydał tę decyzję po analizie dziennika budowy. Kserokopia tego dziennika znajduje się w aktach organu I instancji dotyczących przeniesienia decyzji i wskazuje, że przedłożony dziennik budowy spełnia wymagania rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia (Dz. U. z 2002 r. Nr 108, poz. 953 ze zmianami), to jest posiada swój numer, wskazany jest kierownik robót budowlanych, z przedłożonych wpisów wynika kolejność zdarzeń i okoliczności w zakresie przebiegu robót budowlanych. Ponadto dziennik budowy jest urzędowym dokumentem przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót (art. 45 ust. 1 ustawy). Organ II instancji zwrócił uwagę, że wnoszący zażalenie nie złożył żadnych dokumentów potwierdzających fakt nierozpoczęcia budowy. Następnie cytując treść art. 61a § 1 kpa ora 37 ust. 1 ustawy podał, że postępowanie w sprawie wygaśnięcia decyzji z 7 maja 2008 r., nie mogło zostać wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn, to jest nie został dopełniony warunek wynikający z art. 37 ust. 1 ustawy. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenie oraz uchylenia poprzedzającego go postanowienia organu I instancji w całości, [...] Spółka z o.o, Spółka K. z siedzibą w K., zarzuciła naruszenie: 1. art. 61 a § 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji w oparciu o uznanie merytorycznej niezasadności żądania skarżącej, podczas gdy ocena dotycząca meritum żądania nie może uzasadniać odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego; 2. art. 104 § 1 i 2 oraz art. 123 § 2 kpa poprzez zawarcie w zaskarżonym postanowieniu rozstrzygnięcia co do merytorycznej zasadności żądania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, podczas gdy postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania nie można rozstrzygać sprawy co do jej istoty. Co do uzasadnienia naruszenia art. 61a § 1 kpa, autor skargi podał, że jak się przyjmuje w nauce i orzecznictwie, "inne uzasadnione przyczyny" usprawiedliwiające odmowę wszczęcia postępowania, stosownie do art. 61a § 1 kpa, nie obejmują takich przyczyn, które równają się merytorycznej ocenie zasadności żądania wyrażonego we wniosku. Ta bowiem może być dokonana jedynie w decyzji wydanej w wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Zatem w niniejszej sprawie, organ II instancji w ramach oceny kwestii odmowy wszczęcia określonego na wstępie postępowania nie był władny opierać się na okolicznościach decydujących o zasadności żądania. Tymczasem Wojewoda wydając zaskarżone postanowienie oparł się wyłącznie na takich właśnie okolicznościach. Organ II instancji swym orzeczeniem potwierdził, że żądanie w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji kwalifikowało się do merytorycznego rozstrzygnięcia w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym. Równocześnie jednak organ dokonał w sposób całkowicie nieuprawniony, już na etapie wstępnym, oceny podstaw merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie i na tej podstawie odmówił w ogóle wszczęcia postępowania. Wojewoda w swym postanowieniu stwierdził mianowicie, że decyzja z 7 maja 2008 r., nie wygasła i wobec tej okoliczności brak jest podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego. Z kolei uzasadniając zarzut naruszenia art. 104 § 1 i 2 oraz art. 123 § 2 kpa, wnoszący skargę powtórzył, że "inne uzasadnione przyczyny" usprawiedliwiające odmowę wszczęcia postępowania, stosownie do art. 61 a § 1 kpa, nie obejmują przyczyn, które polegają na merytorycznej ocenie zasadności żądania wyrażonego we wniosku. Stanowisko to koresponduje w pełni z art. 104 § 1 i 2 oraz art. 123 § 2 kpa, stosownie do których merytoryczna ocena żądania może być dokonana jedynie w decyzji kończącej postępowanie administracyjne i nie może następować w ramach postanowienia. Zatem, organ II instancji nie był władny do orzekania o istocie sprawy w ramach wydanego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jednak Wojewoda w zaskarżonym postanowieniu "wyraził właśnie takie orzeczenie, stwierdzając, że decyzja nie wygasła, a tym samym wniosek jest niezasadny". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu oraz dodatkowo wskazując, że wydanie przez Prezydenta Miasta K. decyzji z 17 maja 2016 r. o przepisaniu na inny podmiot decyzji z dnia 7 maja 2008 r. wnioskowanej do wygaszenia, wraz z ustaleniami organu I instancji poprzedzającymi wydanie decyzji z 17 maja 2016 r. wywołało pierwotną bezprzedmiotowość postępowania w sprawie wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że jak wynika ze znajdującego się w nadesłanych (dopiero w dniu 10 maja 2018 r.) aktach pisma Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z 5 grudnia 2016 r., podanie skarżącej Spółki o stwierdzenie nieważności zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia zakończyło się pozostawieniem tego podania bez rozpoznania. W nadesłanych aktach znajduje się także postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 16 stycznia 2017r. odmawiające [...] Spółka z o. o. Sp. K. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 26 listopada 2008 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Kielce z 7 maja 2008 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę, z powodu braku przymiotu strony. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia przede wszystkim należy podkreślić, że przesłanką przeniesienia na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy decyzji o pozwoleniu na budowę na inny podmiot jest wcześniejsze ustalenie, że decyzja ta nie wygasła. "Utrata mocy prawnej decyzji sprawia, że nie może być ona przedmiotem obrotu prawnego, a zatem nie może być przeniesiona (...) Merytoryczne rozstrzygniecie na podstawie art. 40 ust. 1 pr. bud. ma zatem miejsce tylko wówczas, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę obowiązuje w dacie wydania decyzji o jej przeniesieniu." (por. Prawo budowlane Komentarz pod red. Andrzeja Glinieckiego Lexisnexis Warszawa 2014 r.). Stanowisko to skład orzekający w pełni podziela. W niniejszej sprawie w dacie (7 lipca 2016 r.) wydania przez organ I instancji postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z 7 maja 2008 r., zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej firmie [...] pozwolenia na budowę hali magazynowej, pozostawała w obrocie prawnym ostateczna decyzja Prezydenta Miasta Kielce z 17 maja 2016 r., przenosząca tę decyzję na rzecz Firmy W[...]. Skoro więc organ I instancji był związany ostateczną decyzją o przeniesieniu pozwolenia na budowę oraz wynikającym z tej decyzji ustaleniem, że pozwolenie na budowę do maja 2016 r. nie utraciło swojej mocy prawnej, a więc nie wygasło, zasadnie uznał, że postępowanie w sprawie wygaśnięcia tej decyzji nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn. Tylko bowiem wcześniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji przenoszącej pozwolenie na budowę na inny podmiot umożliwiałoby prowadzenie postępowania w przedmiocie wygaśnięcia tego pozwolenia. Zgodzić się należy ze stanowiskiem autora skargi, że "inne uzasadnione przyczyny", o jakich mowa w art. 61a § 1 kpa nie obejmują takich przyczyn, które równają się merytorycznej ocenie zasadności żądania wyrażonego we wniosku. Jednakże zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia merytoryczne uwagi dotyczące tego, że decyzja nie wygasła, o czym świadczy dziennik budowy, w ocenie Sądu należy odczytywać w ten sposób, że organ ten informacyjnie wskazał, że decyzję o przeniesieniu pozwolenia na budowę uważa za prawidłową i że nie widzi w związku z tym podstaw do wszczynania z urzędu postępowania mającego na celu wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Nawet jeśli uzasadnienie zaskarżonego postanowienia w części, w jakiej stwierdza, że "postępowanie nie mogło być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn, to jest nie został dopełniony warunek wynikający z przywołanego wyżej przepisu art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego", jest błędne, to w ocenie Sądu nie miało i nie mogło mieć to wpływu na wynik sprawy. W dalszej części Wojewoda wskazał, że "niedopełnienie warunku wynikającego z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego zostało stwierdzone przez organ I instancji w postępowaniu w sprawie o przeniesienie decyzji". Tak więc powodem utrzymania w mocy postanowienia organu I instancji, odmawiającego wszczęcia postępowania nie było to, że Wojewoda samodzielnie ustalił, że pozwolenie na budowę z 2008 r. nie wygasło, ale to, że takie ustalenie jako przesłanka rozstrzygnięcia zostało poczynione przez Prezydenta Miasta Kielce w sprawie zakończonej ostateczną decyzją przenoszącą to pozwolenie na inny podmiot. Mając powyższe na uwadze skargę jako niezasadną należało oddalić, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).