II SA/Ke 95/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.), Sędziowie Asesor WSA Sylwester Miziołek,, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Referent stażysta Katarzyna Tuz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2007r. sprawy ze skargi G.B. i A.R. na decyzję Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zmiany w ewidencji gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, II. uchyla decyzję Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] znak: [...] oraz decyzję organu I instancji z dnia [...] znak: [...], III. uchyla postanowienie Starosty Powiatowego z dnia [...] znak: [...], IV. stwierdza, ze zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. II SA/Ke 95/07 U Z A S A D N I E N I E Ostateczną decyzją z dnia [...] znak: [...] Starosta na podstawie art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, § 46 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, załatwiając wniosek G.B. postanowił wprowadzić następujące zmiany w ewidencji gruntów m. S.: 1) w jednostce rejestrowej nr 1397, w której jako współwłaściciele wpisani są G.B. w - części i AR. w - części wykreślić działkę nr 2312 o powierzchni 0,1500 ha, a wpisać działkę nr 2312/1 o powierzchni 0,0556 ha i działkę nr 2312/2 o powierzchni 0,0944 ha, zgodnie z planem z dnia 28.VII1965 r. nr 87 i wykazem zmian gruntowych przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 31.VII.2003 r. pod nr 2148-294/2003, 2) na mapie ewidencyjnej zmienić przebieg granic działek nr 2312/1 i 2312/2 od strony północno-zachodniej i południowo-zachodniej zgodnie z planem z dnia 28.VII.1965 r. nr 87. Postanowieniem z dnia 17 września 2004 r. Starosta Powiatowy na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, art. 147, art. 149 § 1, art. 150 kpa wznowił na żądanie G.B. i A.R. postępowanie w sprawie wprowadzenia zmian w operacie gruntów i budynków m. S., odnośnie nieruchomości położonej przy ul. Jeleniej 96, zakończonej ostateczną decyzją Starosty z dnia [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że "decyzją z dnia 27 sierpnia 2003 r. organ wprowadził zmianę w operacie ewidencji gruntów i budynków m. S. odnośnie nieruchomości oznaczonej nr działki 2312. Oprócz działki nr 2312 wnioskodawcy są współwłaścicielami działki sąsiedniej nr 2311, co do której nie dokonano rozstrzygnięcia w poprzedzającym wydanie w/w decyzji postępowaniu. Wobec tego należało postanowić jak w sentencji". Decyzją z dnia 21 lutego 2005 r., wydaną po wznowieniu postępowania Starosta na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 i art. 151 § 1 pkt 2 kpa uchylił ostateczną decyzję z dnia 27 sierpnia 2003 r. w sprawie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków m. S. obręb 04 w odniesieniu do nieruchomości położonej przy ul. J., a na podstawie art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, § 46 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków postanowił wprowadzić następujące zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków m. S. obręb 4 : 1. odnośnie działki nr 2312 stanowiącej współwłasność G.B. w - części i A.R. w - części: a) w rejestrze gruntów (jednostka rejestrowa nr 1297) wykreślić działkę nr 2312 o powierzchni 0,1500 ha, a wpisać działkę nr 2312/1 o powierzchni 0,0556 ha i działkę nr 2312/2 o powierzchni 0.0944 ha zgodnie z wykazem zmian gruntowych przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 31 lipca 2003 r., b) na mapie ewidencji gruntów zmienić przebieg granic działek nr 2312/1 i nr 2312/2 zgodnie ze szkicem przebiegu granic przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 31.VII.2003 r. 2. odnośnie działki nr 2311 stanowiącej współwłasność G.B. w - części i A.R. w - części: na mapie ewidencji gruntów zmienić przebieg granic działki nr 2311 zgodnie ze szkicem granicznym przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 10 stycznia 2005 r. za nr 2148 9/2005. Decyzją z dnia [...]Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu odwołania G.B. uchylił w całości, na podstawie art. 138 § 2 kpa, art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne powyższą decyzję z dnia 21 lutego 2005 r. i przekazał sprawę organowi I instancji celem jej ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...]Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z urzędu stwierdził nieważność decyzji Starosty z dnia [...] znak: [...] i decyzja ta została utrzymana w mocy przez Głównego Geodetę Kraju decyzją z dnia [...]. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Starosta decyzją Nr [...] z dnia [...], powołując przepisy art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027), § 46 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) odmówił wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków m. S. obręb 04 w odniesieniu do nieruchomości położonej przy ul. J., oznaczonej jako działki nr 2312 i nr 2311, polegającej na zmianie przebiegu granic. Po rozpatrzeniu odwołania G.B. Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję z dnia 10 listopada 2006 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że żądaniem strony było wprowadzenie zmiany polegającej na ujawnieniu w ewidencji gruntów miasta S. przebiegu granic nieruchomości oznaczonych nr działek 2311 i 2312 wg planu podziału z dnia 28 lipca 1965 r., złożonego do zbioru dokumentów Zd 5706 Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego. Dla nieruchomości 2311 o powierzchni 0.0897 ha prowadzona jest w tym Sądzie księga wieczysta KW Nr 32602, zaś dla nieruchomości 2312 o powierzchni 0,1500 ha - KW Nr 32601. Zapisy w ewidencji gruntów i budynków są zgodne z danymi zawartymi w dziale I tych ksiąg wieczystych. Parcelom oznaczonym na planie podziału sporządzonym dnia 28 lipca 1965 r. nr 2 o powierzchni 0,0944 ha i o powierzchni 0,0556 ha odpowiada działka nr 2312 o powierzchni 0,1500 ha. Powyższe księgi wieczyste zostały założone w oparciu o dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków miasta S. Zmiana przebiegu granic nieruchomości wykazanych w ewidencji gruntów zgodnych z danymi w księgach wieczystych, może nastąpić jedynie w postępowaniu rozgraniczeniowym lub w zakresie określenia zasięgu prawa własności w postępowaniu sądowym. Organy prowadzące ewidencję gruntów rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Organ wskazał, że w sprawie ustalenia granicy pomiędzy nieruchomościami położonymi przy ul. Jeleniej 96 z jednej strony, a nieruchomościami położonymi przy ul. J. z drugiej strony zostało wszczęte postępowanie w sprawie ustalenia granic. Zdaniem organu odwoławczego Starosta orzekając o odmowie wprowadzenia zmiany co do przebiegu granic działek nr 2311 i 2312 traktuje je jako jedną nieruchomość, gdy tymczasem powyższe działki stanowią dwie odrębne nieruchomości, co jednak nie miało wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyli G.B. i A.R., wnosząc o: 1. poddanie rozważeniu pod względem wiarygodności Ksiąg Wieczystych nr 32601 i nr 32602 dla nieruchomości położonej w S. przy ul. J., oznaczonej jako działka nr 2312 (czyli parcele nr 2 i nr 3) i działka nr 2311 (czyli 64/9), 2. zbadanie, czy wyrys z ewidencji gruntów i budynków, zamieszczony w Księdze Wieczystej nr 32601 dla działki nr 2312 jest tożsamy z przebiegiem granic wynikających z planu z dnia 28 lipca 1965 r. za nr 87, 3. zbadanie, czy wyrys z ewidencji gruntów i budynków, zamieszczony w Księdze Wieczystej nr 32602 dla działki nr 2311 jest tożsamy z wyrysem z mapy nr ewid. 2148-33/89, sporządzonym w kwietniu 1989 r., przebiegiem granic wynikających z planu z dnia 28 lipca 1965 r. za nr 87, 4. o spowodowanie dostosowania stanu ewidencji gruntów i budynków powyższych działek do stanu prawnego w oparciu o powołane plany. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek z przyczyn odmiennych niż przedstawione przez skarżących. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie oceniają ich pod względem słuszności i celowości. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Na Sądzie zatem ciąży obowiązek kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z prawem we wszystkich aspektach, nie tylko tych podniesionych w skardze. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w zakresie pozostawania jej w zgodności z przepisami prawa stwierdzić należy, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem zaskarżenia w sprawie niniejszej jest decyzja wydana po wznowieniu postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150 kpa, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 kpa wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. W przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Granica postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest wyznaczona zakresem sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania zwykłego, ustalenie, czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym, oraz w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a.). Decyzje wydane po wznowieniu postępowania dotyczą zatem w końcowym rezultacie bytu prawnego decyzji ostatecznych wydanych w postępowaniu zwykłym (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 2 grudnia 2002 r. OPS 11/02, Prok. i Pr. 2003/2/46). Sąd dokonując kontroli legalności decyzji wydanej we wznowionym postępowaniu ocenia, czy została ona wydana zgodnie z przepisem art. 151 kpa. W sprawie niniejszej jednak mamy do czynienia ze zbiegiem dwóch trybów weryfikacji ostatecznej decyzji dotkniętej wadą kwalifikowaną, tj. trybu wznowienia postępowania w sprawie i trybu stwierdzenia nieważności decyzji. Są to niezależne od siebie tryby postępowania co oznacza, że wszczęcie postępowania w jednym z nich nie powoduje braku możliwości kwestionowania ostatecznej decyzji w drugim. Inne bowiem są przesłanki art. 145 § 1 i art. 156 kpa, a także różne mogą być skutki wzruszenia ostatecznych decyzji (art. 151 i art. 156 oraz art. 158 § 1 kpa). Nie przesądza to jednak możliwości zaistnienia sytuacji, w której zakończenie sprawy w jednym z tych trybów czyni bezprzedmiotowym kontynuowanie postępowania w drugim. Postępowanie, w wyniku którego stwierdza się nieważność decyzji jest dalej idące w skutkach niż postępowanie o wznowienie postępowania, którego wynikiem może być jedynie uchylenie decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 2 kpa). Stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa niejako "konsumuje" uchylenie decyzji z powodu "zwykłego" naruszenia prawa. W niniejszej sprawie decyzja z dnia [...] znak: [...] Starosty była badana w postępowaniu nieważnościowym przed wydaniem ostatecznej decyzji w postępowaniu wznowionym i w jego wyniku Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził jej nieważność (decyzją z dnia 29 grudnia 2005 r., utrzymaną w mocy przez Głównego Geodetę Kraju decyzją z dnia [...]). Zatem już organ I instancji rozpoznając sprawę ponownie winien był rozważyć, czy stwierdzenie przez organ nadzoru we wcześniejszym postępowaniu nadzorczym, że decyzja z dnia 27 sierpnia 2003 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa czyni bezprzedmiotowym postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji i tym samym uzasadnia umorzenie postępowania w tej sprawie. W dacie orzekania bowiem była już usunięta z obrotu prawnego decyzja, która kończyła wznowione postępowanie, zatem organ we wznowionym postępowaniu nie mógł wydać decyzji w trybie art. 151 kpa. Bezprzedmiotowość postępowania obliguje organ do umorzenia tego postępowania, stosownie do art. 105 § 1 kpa, brak jest bowiem podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Umorzenie postępowania jest orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Wydaje się, że organ w sprawie niniejszej zauważył, że wydanie decyzji w tym trybie jest niemożliwie i orzekł merytorycznie, jak w postępowaniu zwykłym, co stanowi naruszenie przepisu art. 151 kpa. Postępowanie toczące się na skutek wniosku o wznowienie postępowania jest postępowaniem odrębnym i nie stanowi prostej kontynuacji postępowania zakończonego ostateczną decyzją. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji narusza przepisy art. 151 kpa i na podstawie art.145 § 1 pkt 1c oraz art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku. Zgodnie z przepisem art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Jest niewątpliwe, że postanowienie Starosty z dnia [...] znak: [...] wznawiające postępowanie, jak i decyzja Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] znak: [...] oraz decyzja organu I instancji z dnia [...] znak: [...] wydane zostały w granicach tej samej sprawy administracyjnej. Działając zatem z urzędu, sąd objął kontrolą także te orzeczenia. Wynik zaś tej kontroli jest negatywny, co powoduje, że również one zostały uchylone. Badając pod względem legalności postanowienie z dnia 17 września 2004 r., Sąd miał na uwadze, że Starosta wznawiając postępowanie nie badał żadnej z przesłanek dopuszczalności wznowienia postępowania, co wynika z treści uzasadnienia postanowienia. Procedura trybu wznowieniowego regulowana jest przepisami art. 145 -153 kpa i w świetle tych przepisów wznowienie postępowania jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy zachodzą łącznie formalne przesłanki: -wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od strony, -wniosek jest złożony w nieprzekraczalnym terminie wskazanym w art. 148 kpa, -podstawę wznowienia stanowi co najmniej jedna z okoliczności określonych w art. 145 § 1 pkt 1-8 kpa.