II SA/Ke 95/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 marca 2014 r. sprawy ze skargi S. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę. Postanowieniem z [...] , znak: [...],Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach, po rozpatrzeniu zażalenia S. K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, utrzymał w mocy postanowienie Starosty Koneckiego z 18 listopada 2013 r. odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wykreślenia z rejestru gruntów miasta Końskie [...] ego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Kielcach – trwały zarząd, w odniesieniu do działki nr [...]. W uzasadnieniu [...] Inspektor wyjaśnił, że pismem z 8 października 2013 r. S. K. zwrócił się z wnioskiem o wszczęcie postępowania we wskazanej wyżej sprawie. Starosta K. wezwał skarżącego o uzupełnienie wniosku poprzez wykazanie interesu prawnego, a w odpowiedzi S. K. powołał się na sposób użytkowania fragmentu ulicy Targowej, zwanej przez niego "zatoką", która, w ocenie skarżącego, nie stanowi ulicy Targowej, gdyż jest strefą zamieszkania, na której znajdują się wjazdy i wyjazdy z przylegających do niej nieruchomości. Jako dowód dołączył zdjęcia ulicy Targowej. W ocenie organu I instancji S. K. nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa w odniesieniu do gruntów oznaczonych jako działka nr [...], a zatem w świetle art. 61a § 1 kpa postępowanie administracyjne we wskazanej powyżej sprawie nie może być wszczęte na jego wniosek. W zażaleniu S. K. powołując się na stan istniejący na gruncie zarzucił organowi I instancji m.in. naruszenie art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, § 46 ust. 2 pkt 1-2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz art. 35, 36, 37, 38, 104 kpa. Rozpatrując sprawę w trybie zażaleniowym [...] Inspektor wskazał, że jak wynika z wypisu z rejestru gruntów miasta K. obręb 02, znajdującego się w aktach sprawy, działka nr [...] o pow. 0,4332 ha została wykazana w jednostce rejestrowej G.802 jako droga we władaniu (na zasadzie posiadania samoistnego) Województwa [...] ego w trwałym zarządzie [...] ego Zarządu Dróg Wojewódzkich w K.. Jako dokument własności w rejestrze gruntów została powołana uchwała nr XX/284/01 w sprawie ustalenia przebiegu dróg wojewódzkich na obszarze województwa [...] ego. Na jej podstawie ulica Targowa położona w granicach miasta K. stanowi część drogi wojewódzkiej nr 729. Powyższa uchwała była podstawą do wykazania w rejestrze ewidencji gruntów i budynków ww. podmiotu zgodnie z § 46 ust. 2 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. Organ odwoławczy wskazał na § 46 ww. rozporządzenia i zawarty w nim katalog podmiotów, na wniosek których dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji. Stwierdził, że S. K. nie jest żadną z wymienionych w tym przepisie osób w odniesieniu do gruntów oznaczonych jako działka nr 4989, a w związku z tym nie można uznać, że posiada interes prawny w przedmiocie wprowadzenia wnioskowanej zmiany w rejestrze gruntów. Skargę na postanowienie [...] ego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożył S. K. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podniósł, że uchwała z dnia 26 marca 2001 r. nr XX/284/01 nikogo nie upoważnia do zapisu w rejestrze gruntów ŚZDW w Kielcach jako trwały zarząd z uwagi na art. 19 i 21 ustawy o drogach publicznych oraz art. 15 i 49 Statutu Województwa [...] ego, ponieważ dotyczy wyłącznie ustalenia przebiegu granic dróg wojewódzkich, a nie powołania trwałego zarządu tych dróg. W ocenie skarżącego zapis taki jest nieważny z mocy samego prawa w myśl art. 156 kpa. Wskazał, że wszystkie czynności prawne odnośnie wadliwego wpisu do rejestru gruntów rażąco naruszają "prawo z urzędu", "normatywy o własności z urzędu", "niewykonalność wpisu w dniu jego dokonania z urzędu". Jego zdaniem ŚZDW w Kielcach nie może być wpisany do rejestru gruntów jako trwały zarząd ponieważ Sejmik Województwa [...] ego od 1 stycznia 1999 r. nigdy nie powoływał ŚZDW w Kielcach na zarządcę dróg wojewódzkich. Skarżący wskazał, że "zawłaszczono grunty mieszkańcom przy zatoce z przeznaczeniem na drogę publiczną", które są użytkowane niezgodnie z wywłaszczeniem. Wyjaśnił, że użytkuje i włada gruntami na działce nr 4989 od ponad 60 lat w dobrej wierze. Zarzucił organowi naruszenie art. 7, 8 i 9 kpa oraz art. 32 Konstytucji RP. S. K. wniósł o zobowiązanie Zarządu ŚZDW w Kielcach do złożenia kopii uchwały Sejmiku Województwa [...] ego o powołaniu ŚZDW w Kielcach na zarządcę dróg wojewódzkich W piśmie procesowym z 15 lutego 2014 r. wniósł ponadto o stwierdzenie nieważności uchwały nr 23/99 z dnia 8 marca 1999 r. jako "całkowicie niezgodnej i sprzecznej z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 25 listopada 1998 r." W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie wydane w oparciu o art. 61a § 1 kpa, odmawiające wszczęcia - na wniosek S.a K.a - postępowania administracyjnego w sprawie dokonania zmiany w rejestrze gruntów miasta Końskie. Zgodnie z art. 61 § 1 kpa wszczęcie postępowania administracyjnego następuje na żądanie strony lub z urzędu. Przepis art. 61a § 1 kpa stanowi natomiast, że gdy żądanie, o którym mowa wyżej, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści zacytowanego przepisu wynika więc, że ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, drugą zaś zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Krąg stron postępowania w niniejszej sprawie winien być ustalony na zasadach przewidzianych w art. 28 kpa. Stroną na mocy tego przepisu jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowić może podstawę interesu prawnego i stwarzać dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Nie może go natomiast stanowić interes faktyczny (por. wyroki NSA z 29 stycznia 1991r., sygn. akt IV SA 972/90; z dnia 30 listopada 1993r., sygn. akt II SA 1793/93; z dnia 9 marca 1994r., sygn. akt III SA 1434/93, uchwała NSA z 3 lutego 1997r., OPS 9/96). Przymiot strony nie zależy zatem od istnienia subiektywnego interesu faktycznego, a jedynie od interesu prawnego, który należy rozumieć jako interes wynikający z normy prawa materialnego, przy czym aby interes ten stanowił podstawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako strony postępowania, musi pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w danej sprawie administracyjnej. Stwierdzenie istnienia takiego interesu wymaga zaistnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r. sygn. akt III SA 1876/99, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ewidencja gruntów i budynków jest prowadzona w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., nr 193, poz. 1287 ze zm.), zwanej dalej ustawą, oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r., nr 38, poz. 454 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem. Stosownie do § 46 ust. 1 rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym na datę wydania zaskarżonego postanowienia, dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11, tj.: - właścicieli nieruchomości; - osób i jednostek organizacyjnych, które władają tymi nieruchomościami, w razie braku danych o osobie właściciela, - użytkowników wieczystych; - jednostek organizacyjnych sprawujących zarząd lub trwały zarząd nieruchomościami; - państwowych osób prawnych, którym Skarb Państwa powierzył w stosunku do jego nieruchomości wykonywanie prawa własności lub innych praw rzeczowych; - organów administracji publicznej, które gospodarują nieruchomościami wchodzącymi w skład nieruchomości Skarbu Państwa oraz gminnych, powiatowych i wojewódzkich zasobów nieruchomości; - użytkowników gruntów państwowych i samorządowych; - osób i jednostek organizacyjnych, które władają gruntami na podstawie umów dzierżawy. Powyższe oznacza, że postępowanie w celu zmiany (aktualizacji) danych ewidencyjnych może być wszczęte tylko na wniosek oznaczonego kręgu osób, które bądź zostały już ujawnione w ewidencji gruntów bądź też wykażą się stosownym dokumentem urzędowym stwierdzającym ich tytuł prawny do danego gruntu. Do dokumentów tych zgodnie z § 46 ust. 2 rozporządzenia zalicza się: 1) prawomocne orzeczenia sądowe, akty notarialne, ostateczne decyzje administracyjne, akty normatywne, 2) opracowania geodezyjne i kartograficzne, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierające wykazy zmian danych ewidencyjnych, 3) dokumentację architektoniczno-budowlaną gromadzoną i przechowywaną przez organy administracji publicznej, 4) ewidencje publiczne prowadzone na podstawie innych przepisów. Przytoczone wyżej przepisy wyznaczają zarazem krąg podmiotów, które mogą mieć interes prawny uczestnictwa w postępowaniu ewidencyjnym. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozostawia wątpliwości, że S. K. nie należy do żadnej z kategorii wskazanej w powyższym katalogu, a więc nie przysługuje mu legitymacja do złożenia wniosku na podstawie § 46 ust. 1 rozporządzenia. Przede wszystkim zgodnie z wypisem z rejestru gruntów z dnia 15 listopada 2013 r. prowadzonego dla jednostki rejestrowej G.802, nie jest on właścicielem ani wpisaną osobą władającą działką nr 4989, gdyż jest nią Województwo [...] e, a trwały zarząd sprawuje [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w Kielcach. Skarżący załączył do wniosku jedynie dwie umowy najmu lokalu znajdującego się w budynku położonym przy ul. [...] z dnia 1 lutego 1996 r. oraz 2 listopada 1992 r. Ponadto po wezwaniu do wykazania interesu prawnego, złożył umowę najmu z 13 listopada 1990 r., przy czym nie jest on nawet żadną ze stron tych umów. Nadesłał też do organu pisma zawierające rozważania na temat zasiedzenia służebności drogi koniecznej (powtórzone następnie w pismach procesowych kierowanych do Sądu), jednakże w żaden sposób nie wykazał, aby przysługiwało mu jakiekolwiek prawo do działki nr 4989. W niniejszej sprawie wobec oczywistego braku wykazania przez skarżącego interesu prawnego zasadnym było uznanie, że nie jest on stroną w postępowaniu w przedmiocie dokonania zmian w rejestrze gruntów miasta Końskie w odniesieniu do działki nr 4989, a w konsekwencji organ właściwie stosując art. 61a § 1 kpa prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w powyższej sprawie. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze oraz w pismach procesowych składanych w toku postępowania sądowego stwierdzić należy, że podniesione przez skarżącego naruszenia przepisów: art. 19 i 21 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, art. 15 i 49 Statutu Województwa [...] ego, art. 61 Konstytucji RP, art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, art. 7b ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r . Prawo geodezyjne i kartograficzne, art. 145, 224, 225, 226, 285 oraz 292 Kodeksu cywilnego, art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, art. 49 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, pozostają bez związku z istotą niniejszej sprawy. Należy jeszcze raz zwrócić uwagę, że przedmiotem skargi jest postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie dokonania zmian w ewidencji gruntów wydane na podstawie art. 61 a § 1 kpa. W postępowaniu tym organ nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, nie może więc formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Przepis art. 61a § 1 kpa odnosi się do przypadków tak oczywistych, że nie wymagają czynienia żadnych ustaleń faktycznych ani rozważań w przedmiocie wykładni przepisów. Postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 kpa ma charakter procesowy i zamyka stronie drogę do merytorycznego rozstrzygania w przedmiocie wniesionego żądania. Mając na uwadze zakres kognicji Sądu w niniejszej sprawie wyznaczony przedmiotem zaskarżonego postanowienia, za bezprzedmiotowe należy uznać zarzuty skargi dotyczące konieczności stwierdzenia nieważności uchwały nr 23/99 Zarządu Województwa [...] z dnia 8 marca 1999 r. w sprawie zmiany nazwy Wojewódzkiej Dyrekcji Dróg Miejskich i nadania statutu. Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o zobowiązanie [...] ego Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. do złożenia wskazanych przez skarżącego dokumentów zauważyć należy, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli legalności zaskarżonego postanowienia pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenia, czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Podkreślić zatem trzeba, iż Sąd nie jest uprawniony do podejmowania innych czynności żądanych przez stronę skarżącą. Mając zatem na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.