II SA/Ke 950/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kuchta (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Asystent sędziego Sergiusz Leydo, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2006 sprawy ze skargi A. G. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] znak [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania A. G.na decyzję Starosty z dnia [...] znak [...] orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa własności nieruchomości należącej do A. G., położonej w Ł., gmina J., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 50/4 o powierzchni 0,0385 ha za kwotę 2.110 zł tytułem odszkodowania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, iż wnioskiem z dnia 15 lipca 2004 r. o wywłaszczenie przedmiotowej działki na potrzeby zrealizowania celu publicznego - budowy drogi dojazdowej obwodnicy J. – drogi krajowej nr 7 wystąpiła Generalna Dyrekcja Dróg Publicznych i Autostrad Oddział w K.. Organ odwoławczy wskazał, iż działka nr 50/4 powstała w wyniku podziału działki nr 50/2 na działki nr 50/4 i 50/5, zatwierdzonego decyzją Burmistrza J. z dnia [...] znak [...]. Natomiast decyzją Burmistrza J. z dnia [...] znak [...] ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania działki nr 50/2 - w oparciu o uchwałę nr XVII/55/80 Rady Narodowej Miasta i Gminy w Jędrzejowie z dnia 2 kwietnia 1980 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Jędrzejowa z późniejszymi zmianami. Wartość działki nr 50/4 została oszacowana na 2.025 zł – stosownie do sporządzonego przez rzeczoznawcę w październiku 2002 r. operatu szacunkowego. Zgodnie z przepisem art. 114 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.) Starosta pismem z dnia 23 sierpnia 2004 r. znak: [...] poinformował strony o zamiarze przeprowadzenia rokowań w sprawie nabycia w drodze umowy przedmiotowej nieruchomości. Z uwagi na niestawiennictwo A. G. na rokowania, które wyznaczone zostały na dzień 7 września 2004 r., Starosta pismem z dnia 4 października 2004 r. znak: [...] wyznaczył, zgodnie z art. 115 ust. 2 powołanej ustawy, termin dwóch miesięcy na zawarcie umowy sprzedaży działki na rzecz Skarbu Państwa. Po bezskutecznym upływie tego terminu zawiadomieniem z dnia 10 grudnia 2004 r. znak [...] Starosta poinformował strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego na podstawie art. 115 ust. 1 – 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wówczas A. G. złożył do Starosty pismo z dnia 27 grudnia 2004 r. o zawieszenie postępowania do czasu uregulowania kwestii aktualizacji danych w ewidencji gruntów. Starosta postanowieniem z dnia [...] znak: [...] odmówił zawieszenia postępowania wywłaszczeniowego, uzasadniając swoje stanowisko tym, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa Starosta jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie jest innym organem w sytuacji, gdy organem prowadzącym wywłaszczeniowe jest również Starosta. Na powyższe postanowienie Starosty Pan A. G. wniósł zażalenie do Wojewody. Organ II instancji, badając sprawę w trybie odwoławczym, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie postanowieniem z dnia [...] znak: [...]. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Starosta zaktualizował dane ewidencyjne w zakresie użytków gruntowych działek położonych w obrębie Ł., gmina J., w tym także przedmiotowej nieruchomości. Z uwagi na zmianę powyższą decyzją charakteru użytku działki nr 50/4 - z rolnej na drogę - Starosta wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego o aktualizację operatu szacunkowego wykonanego w związku z prowadzonym postępowaniem wywłaszczeniowym. Aktualność operatu szacunkowego – na kwotę 2.110 zł została potwierdzona przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 12 kwietnia 2004 r. Na przeprowadzonej w dniu 18 maja 2005 r. rozprawie administracyjnej, na którą nie stawił się Pan A. G., natomiast pełnomocnik GDDKiA w K. podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o wydanie decyzji wywłaszczeniowej. Rozstrzygnięcie organu I instancji jest, zdaniem Wojewody, prawidłowe i znajduje oparcie w zebranym materiale dowodowym oraz w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomości. Organ odwoławczy za chybiony uznał podniesiony w odwołaniu zarzut co do nieaktualności operatu szacunkowego albowiem podstawą do ustalenia odszkodowania stanowił zaktualizowany operat szacunkowy z dnia 12 kwietnia 2005 r., określający wartość rynkową przeznaczonej do wywłaszczenia nieruchomości z uwzględnieniem jej przekwalifikowania. Skargę na tę decyzję wniósł A. G.. Skarżący podniósł, iż działka nr 50/4 została wyłączona z produkcji rolnej i przekształcona na drogę w ewidencji gruntów przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej, w związku z czym sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy jest nieaktualny. Pismem z dnia 18 sierpnia 2006 r. skarżący uzupełnił złożoną przez siebie skargę zarzucając zaskarżonej decyzji: - naruszenie prawa materialnego – art. 130 ust. 1 oraz art. 112 ust. 1 w zw. z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, - naruszenie prawa procesowego tj. art. 7, 77 i 107 § 3 kpa, - błąd w ustaleniach faktycznych poprzez błędne przyjęcie, iż wywłaszczana nieruchomością rolna, podczas gdy w rzeczywistości jest drogą dojazdową do pól Ze względu na powyższe A. G. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na te skargi Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Natomiast pismem z dnia 11 sierpnia 2006 r. pełnomocnik Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad – Skarb Państwa, Oddział w K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jako bezprzedmiotowej z uwagi na fakt zbycia przez A. G. na rzecz Skarbu Państwa działki nr 50/4 w dniu 26 października 2005 r. oraz zrzeczenie się przez sprzedającego wszelkich roszczeń wobec Skarbu Państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a., decyzja (lub postanowienie) podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi: - po pierwsze, naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, - po drugie, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, - po trzecie, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia prawa procesowego w szczególności przepisu art. 7 i 77 § 1 kpa, które stanowi podstawę uwzględnienia skargi z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 ust. 1 c ustawy p.p.s.a. Ponadto, zarówno decyzja Wojewody z dnia [...] jak również Starosty z dnia [...], naruszyły przepisy prawa materialnego a to art. 114 ust. 1, 115 § 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, co z kolei jest podstawą uwzględnienia skargi z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 ust. 1 a ustawy p.p.s.a. Stosownie do przepisu art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wydanie decyzji w postępowaniu administracyjnym powinno poprzedzać dokładne ustalenie przez organ administracji istotnego w sprawie stanu faktycznego. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi przyczynę uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Należy ocenić, iż w przedmiotowej sprawie postępowanie zostało przeprowadzone w sposób wadliwy. Organ II instancji, rozpatrując odwołanie skarżącego od decyzji Starosty z dnia [...], podzielił stanowisko organu I instancji i wskazał, iż rokowania oraz postępowanie wywłaszczeniowe w stosunku do należącej do A. G. działki nr 50/4 prowadzone były w oparciu o aktualny operat szacunkowy. Wynika to, zdaniem organu odwoławczego, z faktu, iż rzeczoznawca – aktualizując operat szacunkowy na dzień 12 kwietnia 2005 r. - uwzględnił zmianę przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości z rolnej na drogę. Z takim stanowiskiem Wojewody nie można się zgodzić. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych, postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte pismem Starosty z dnia 23 sierpnia 2004r. (k. I-26), który w oparciu o art. 114 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami -przewidujący obowiązek poprzedzenia postępowania wywłaszczeniowego rokowaniami - skierował do A. G. zaproszenie do wzięcia udziału w rokowaniach o nabycie w drodze umowy działki nr 50/4. Następnie, pismem z dnia 4 października 2004 r. (k. I-33) Starosta zwrócił się do A. G. z ofertą w sprawie dobrowolnego odstąpienia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa za wynagrodzeniem w wysokości 2.025 zł. Kwota ta została ustalona na podstawie operatu szacunkowego z października 2002 r., gdzie działka nr 50/4 wyceniona została jako grunt rolny. Wskazać należy, iż z wypisu z rejestru gruntów z dnia 22 kwietnia 2004 r. (k. I-13) wynika, iż działka 50/4 przeznaczona jest do użytku rolnego (R). Natomiast z wypisu z rejestru gruntów z dnia 22 marca 2005 r. (k. I-57) wynika, iż działka ta jest przeznaczona do użytku jako droga (dr), co jest konsekwencją decyzji Starosty z dnia [...] [...] (k.II-6) aktualizującej dane ewidencyjne przedmiotowej działki. Do dnia wydania tej decyzji wpisany do ewidencji gruntów rolny użytek działki nr 50/4 był niezgodny z istniejącym stanem faktycznym, gdyż, jak wynika z treści powołanej decyzji, od dnia 7 czerwca 2004 r. zajęto tą nieruchomość pod cele inwestycyjne i zdjęto z niej warstwę uprawną. Powyższe ustalenia wskazują, iż w momencie wszczęcia rokowań przedmiotowa działka była nieprawidłowo zaklasyfikowana do użytku rolnego, co miało niewątpliwie wpływ na niższą wycenę jej wartości i oferowanej A. G. na etapie rokowań ceny wykupu. Wskazuje na to treść uzasadnienia do operatu szacunkowego z dnia 12 kwietnia 2005 r. (k. I-2), gdzie rzeczoznawca – szacując już nieruchomość według przeznaczenia na drogę – zawarł stwierdzenie, iż z "analizy rynku lokalnego wynika, że ceny rynkowe nieruchomości przeznaczonych pod drogi są wyższe niż ceny nieruchomości rolnych". Uwzględniając zmianę przeznaczenia gruntów rzeczoznawca podniósł sumę wyceny – w stosunku do kwoty oferowanej przez Starostę podczas rokowań – do 2.110 zł. to jest o 85 zł więcej niż w poprzednim operacie z października 2002 r., będącym podstawą do wyliczenia ceny wykupu na etapie rokowań. Natomiast wycena dokonana przez rzeczoznawcę 12 kwietnia 2005 r. była dla Starosty podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Przewidziana w art. 114 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami instytucja rokowań ma na celu uzyskanie lepszej wartości wywłaszczanej nieruchomości. Tymczasem wyliczenie wartości przedmiotowej nieruchomości zaproponowane przez Starostę na etapie rokowań było oparte o inne – mniej opłacalne dla właściciela przeznaczenie niż w dacie wyliczenia odszkodowania na etapie później wszczętego postępowania wywłaszczeniowego i nie odpowiadało istniejącemu na działce stanowi faktycznemu. Należy zatem ocenić, iż przez takie działanie Starosty skarżący został pozbawiony możliwości uzyskania lepszej ceny na etapie rokowań, a Skarb Państwa nabycia przedmiotowej nieruchomości w drodze umowy. Wskazać także trzeba, iż skarżący wnioskował w toku postępowania o usunięcie powołanej niezgodności wskazując na konieczność aktualizacji przeznaczenia działki nr 50/4 w ewidencji gruntów i w związku z tym – na potrzebę zawieszenia postępowania wywłaszczeniowego. Żądanie to było wyartykułowane przez A. G. w piśmie z dnia 23.12.2004r. (k.42) i w zażaleniu z dnia 1 lutego 2005 r.(k. 59) na postanowienie Starosty o odmowie zawieszenia postępowania wywłaszczeniowego z dnia [...], jak również we wniosku skarżącego z dnia 17 marca 2005 r. o aktualizację operatu szacunkowego. Dopiero po tej ostatniej interwencji skarżącego zaktualizowano uprzednio sporządzony operat szacunkowy. Także decyzja Starosty z dnia [...] aktualizująca zmiany w ewidencji gruntów została wydana na wniosek skarżącego, a nie z urzędu. Na uwagę zasługuje także fakt, iż z pism kierowanych przez A. G. do organów administracji wynika wola sprzedania przez skarżącego działki nr 50/4 a nie przymusowego jej wywłaszczenia (pismo z dnia 4.09.2004r. k.31). Nadmienić zresztą trzeba, iż A. G. w dniu 26 października 2005 r. dobrowolnie sprzedał – w drodze aktu notarialnego - przedmiotową nieruchomość Skarbowi Państwa – Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Z przedstawionych rozważań wynika, iż zarówno organ I jak i II instancji, opierając się w okresie rokowań na nieaktualnym wpisie rolnego użytku przedmiotowej nieruchomości, nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego sprawy, jak również nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, czym naruszyły art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Ze względu na powyższe Sąd uznał, iż postępowanie wywłaszczeniowe w sprawie niniejszej nie powinno było się odbyć do czasu zaktualizowania danych w ewidencji gruntów. Ocenić zatem należy, iż przeprowadzone przez organ administracji rokowania były nieprawidłowe, gdyż w istocie - wobec oparcia wyceny wywłaszczanej nieruchomości na niewłaściwych danych - nie mogły osiągnąć swego celu. Tym samym organy administracji dopuściły się w niniejszej sprawie naruszenia przepisu art. 114 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, iż wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego należy poprzedzić rokowaniami o nabycie w drodze umowy wywłaszczanych praw oraz art. 115 ust. 1 tejże ustawy , który stanowi, iż wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego może nastąpić po bezskutecznym upływie dwumiesięcznego terminu do zawarcia tejże umowy. Natomiast zarzut skarżącego, iż przeznaczenie wywłaszczanej nieruchomości - pod budowę drogi dojazdowej do gruntów rolnych - nie nosi znamion celu publicznego, należy uznać za bezzasadny. Z treści przepisów art. 112 ust. 3 i art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, iż wywłaszczenie nieruchomości następuje na cele publiczne - w tym wydzielanie gruntów pod drogi publiczne. Z kolei art. 112 par. 1 cyt. ustawy przewiduje, iż przepisy o wywłaszczeniu stosuje się do nieruchomości położonych, z zastrzeżeniem art. 125 i art. 126, na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne. Z decyzji Burmistrza J. z dnia [...] Znak [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (k. I-4) jednoznacznie wynika, iż przedmiotowa nieruchomość należy właśnie do kategorii nieruchomości o których mowa w powołanym przepisie art. 112 par. 1 ustawy. Ze względu na powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji orzeczenia. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono stosownie do art. 152 powołanej ustawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ uzupełni materiał dowodowy przede wszystkim z dokumentu - wypisu aktu notarialnego Rep. A Nr [...] z dnia [...] (k.43 akt n/sprawy) i wyda stosowne rozstrzygnięcie w aktualnym stanie faktycznym i prawnym, mając na uwadze wszystkie przedstawione uwagi i eliminując dotychczasowe naruszenie prawa.