II SA/Ke 951/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.) Sędzia WSA Beata Ziomek Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2022 r. sprawy ze skargi K. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2021 r. [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie skierowania na badania lekarskie oddala skargę. Sygn. akt II SA/Ke [...] UZASADNIENIE Decyzją z 6 października 2021 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze - po rozpatrzeniu wniosku K. D. - na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 127 § 2 k.p.a. odmówiło zmiany decyzji Starosty [...] z 14 września 2018 r. orzekającej o skierowaniu ww. na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami wg kat. B, potwierdzonych prawem jazdy wydanym w dniu 29 kwietnia 2013 r., poprzez przedłużenie terminu na wykonanie badań. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że pismem z 2 sierpnia 2021 r. K. D. zwrócił się o zmianę ww. decyzji wyjaśniając, że obowiązek nią nałożony wykonał i przedłożył w dniu 20 listopada 2020 r. orzeczenie lekarskie z 19 listopada 2020 r. o braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami mechanicznymi. Dodał, że za zmianą decyzji przemawia jego słuszny interes, ponieważ dzięki temu będzie możliwe odzyskanie możliwości kierowania pojazdami i uchylenie obowiązku zwrotu dokumentu prawa jazdy. Podkreślił, że nie sprzeciwia się tej zmianie interes społeczny, bowiem poddał się nałożonemu obowiązkowi, a orzeczenie lekarskie potwierdza, że nie ma przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami mechanicznymi. Rozpatrując wniosek skarżącego SKO ustaliło, że decyzją z 14 września 2018 r. Starosta [...] skierował K. D. na badania lekarskie przeprowadzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W pouczeniu wskazał, że na badania w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy należy się stawić w terminie miesiąca od dnia doręczenia decyzji. Orzeczenie lekarskie należy zaś przedłożyć organowi kierującemu na badania w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia decyzji o skierowaniu na badania. W wyniku rozpatrzenia odwołania, SKO w K. decyzją z 17 października 2018 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] z 14 września 2018 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 20 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Ke [...], oddalił skargę K. D. na ww. decyzję Kolegium. Następnie, wobec nieprzełożenia w wymaganym terminie badań lekarskich, decyzją z 8 kwietnia 2019 r. Starosta [...] zatrzymał skarżącemu prawo jazdy kat. B, do czasu dostarczenia badań lekarskich. Jednocześnie pouczył stronę, że zgodnie z art. 49 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o kierujących pojazdami, sprawdzeniu kwalifikacji w formie egzaminu państwowego podlega osoba, która miała zatrzymane prawo jazdy na okres powyżej roku. W dniu 20 listopada 2020 r. K. D. przedłożył organowi I instancji orzeczenie lekarskie z 19 listopada 2020 r. stwierdzające brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami z terminem następnych badań w dniu 19 listopada 2021 r. Kolegium wskazało na art. 154 k.p.a. i podniosło, że w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że decyzja Starosty [...] z 14 września 2018 r. orzekająca o skierowaniu na badania lekarskie K. D. jest decyzją, na mocy której strona nabyła określone w niej prawo (obowiązek). Niedopuszczalna jest zatem zmiana decyzji w trybie tego przepisu wnioskowana przez stronę. Nie jest spełniona jedna z przesłanek wymaganych dla uruchomienia trybu zmiany decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. Do decyzji ostatecznych, o których mowa w tym przepisie, nie należą decyzje nakładające na stronę obowiązek, bowiem nawet te są decyzjami, na których mocy osoby nabywają prawo do wykonania tylko obowiązków wskazanych w decyzji, a nie innych. A zatem są to decyzje, na mocy których strona nabyła prawo. W niniejszej sprawie K. D. miał obowiązek wykonania badań lekarskich, a zatem bezsprzecznie nabył prawa i obowiązki. Skoro w wyniku stwierdzenia określonych okoliczności – w rozpatrywanej sprawie braku poddania się badaniom lekarskim – mogło zapaść jedynie rozstrzygnięcie o zatrzymaniu prawa jazdy, uchylenie decyzji z uwagi na "słuszny interes strony" byłoby sprzeczne z ww. przepisem ustawy. Tymczasem, jako podano na wstępie, słuszny interes strony w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a. musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa. W ocenie Kolegium nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skarżącego, że za uchyleniem decyzji przemawia słuszny interes strony w postaci odzyskania prawa jazdy. Bez znaczenia jest również podnoszona przez skarżącego okoliczność, że brak wykonania badań nie wynikał z jego winy, gdyż pracował na wyjazdach. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze K. D. wniósł o uchylenie decyzji z 6 października 2021 r. zarzucając jej rażące naruszenie art. 154 k.p.a. poprzez odmowę jego zastosowania i bezzasadne uznanie, że decyzja Starosty [...] z 14 września 2018 r. spowodowała nabycie przez skarżącego prawa oraz uznanie, że nie istnieje jego słuszny interes w uzyskaniu zmiany ww. decyzji. Skarżący wskazał, że w ocenie organu każda decyzja nakładająca określony obowiązek jest zarazem decyzją przyznającą również prawo do wykonania tego obowiązku w sposób określony w decyzji, a nie jakikolwiek inny. Taki sposób wykładni pojęcia "nabycia prawa" w art. 154 k.p.a. prowadzi, zdaniem skarżącego, do absurdalnych i oderwanych od literalnego znaczenia tego pojęcia wniosków. Jeżeli bowiem każda decyzja nakładająca obowiązek zarazem nadaje stronie określone uprawnienie, to art. 154 k.p.a. pozbawiony zostaje jakiegokolwiek znaczenia normatywnego. Skoro przedmiotem każdej decyzji, czy to konstytutywnej czy deklaratoryjnej, jest wiążące orzeczenie o uprawnieniach i obowiązkach, to nie da się wyobrazić sobie przy takim pojmowaniu pojęcia "nabycia prawa" - decyzji, na podstawie której strona nie nabyłaby prawa. Racjonalny ustawodawca nie tworzy przepisów zbędnych, tak więc art. 154 k.p.a. musi posiadać określony zakres zastosowania. Jeżeli zatem wskazana wyżej decyzja organu I instancji zobowiązała skarżącego do określonego działania w świetle literalnego słowa "prawo", "uprawnienie", na podstawie tejże decyzji nie został do niczego uprawniony, a jedynie zobowiązany i art. 154 k.p.a. znajduje zastosowanie. Ponadto organ w zaskarżonej decyzji dokonał nieuprawnionego ograniczenia pojęcia "słuszny interes strony" do interesu znajdującego podstawę w przepisach prawa. Otóż przepis art. 154 k.p.a. nie daje podstawy do takiego ograniczania. Interes strony może mieć bowiem jedynie charakter interesu faktycznego, byleby jego realizacja nie była sprzeczna z prawem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Podstawę prawną kwestionowanej decyzji stanowił art. 154 § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Możliwość wzruszenia decyzji w trybie art. 154 § 1 k.p.a. uzależniona jest więc od wykazania, że za wyeliminowaniem decyzji ostatecznej z obrotu prawnego przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, a więc przesłanki niezależne od prawnej poprawności decyzji ostatecznej. Decyzja zatem może nie zawierać żadnej wady prawnej, niemniej będą podstawy do jej uchylenia lub zmiany ze względu na zaistnienie przesłanek wymienionych w art. 154 § 1 k.p.a. Z kolei przesłanki wymagania interesu społecznego lub słusznego interesu strony muszą być ustalone w konkretnej sprawie i muszą zyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. Zmiana decyzji ostatecznej w omawianym trybie nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Słuszny interes strony w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a. musi być bowiem interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje to, że decyzja Starosty [...] z 14 września 2018 r. stanowiąca przedmiot wniosku jest ostateczna. Zdaniem organu wydającego kontrolowaną przez Sąd decyzję, w stanie sprawy nie zostały jednak spełnione pozostałe przesłanki art. 154 § 1 k.p.a., umożliwiające uwzględnienie wniosku K. D.. Po pierwsze, w ocenie SKO, na mocy decyzji z 14 września 2018 r. skarżący nabył prawo do wykonania tylko określonych w niej obowiązków (a nie żadnych innych), a co za tym idzie decyzja będąca przedmiotem wniosku nie jest "decyzją ostateczną, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa" w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a. Po drugie, za uchyleniem decyzji nie przemawia "słuszny interes strony" w postaci odzyskania prawa jazdy, gdyż musi mieć on oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Jeśli chodzi o główny zarzut skargi zwalczający pierwszą z wymienionych wyżej przyczyn odmowy zmiany decyzji Starosty [...] z 14 września 2018 r., to istotnie, w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażane jest stanowisko, że nabycie prawa, o którym mowa w art. 154 § 1 k.p.a. należy rozumieć szeroko. Może ono bowiem nastąpić nie tylko w decyzji przyznającej uprawnienia, ale także w decyzji nakładającej na strony obowiązek lub powinność określonego zachowania. Każde indywidualne rozstrzygnięcie, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona nabyła prawo. Prawa nabyte z decyzji administracyjnych można bowiem utożsamiać z każdą korzyścią, jaką strona zyskuje pod względem prawnym z załatwienia jej sprawy. W związku z tym, decyzje zobowiązujące należy traktować jako rozstrzygnięcia, na mocy których strony nabywają prawo do wykonania tylko obowiązków wskazanych w decyzji, a nie innych (por. przykładowo wyroki WSA w Warszawie: z 9.04.2021 r., VII SA/Wa 2329/20, LEX nr 3243297; z 2.03.2021 r., IV SA/Wa 1068/20, LEX nr 3176776.). Sąd podziela co do zasady stanowisko, że również decyzja nakładająca na stronę obowiązki może zostać uznana za decyzję, na podstawie której strona nabywa prawo. Zmiana takiej decyzji może bowiem powodować nałożenie obowiązku w większym wymiarze bądź na mniej korzystnych warunkach (np. zmiana terminu wykonania obowiązku), a tym samym pogorszyć sytuację prawną strony. Decyzją, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, jest natomiast przykładowo: decyzja odmowna dla wszystkich stron, decyzja umarzająca postępowanie z przyczyn formalnych, decyzja cofająca w całości przyznane wcześniej uprawnienie lub stwierdzająca wygaśnięcie tego uprawnienia, czy też decyzja nakładająca obowiązek w najwyższym dopuszczalnym zakresie. Ocena prawidłowości zakwestionowanego w skardze poglądu SKO, że w stanie faktycznym tej konkretnej sprawy nie mamy do czynienia z decyzją, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, jest o tyle niekonieczna, że bez względu na to, czy podzieli się w tym zakresie pogląd organu bądź skarżącego, zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zachodzą bowiem inne istotne powody uniemożliwiające zmianę decyzji Starosty [...] z 14 września 2018 r. na podstawie art. 154 k.p.a., które przesądzają o konieczności oddalenia skargi K. D.. Podkreślenia wymaga, że art. 154 § 1 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko w stosunku do decyzji uznaniowych, w których organ ma jakąkolwiek możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu i w ramach których może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego przepisu tego nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania decyzji o konkretnej treści. Niedopuszczalność zmiany decyzji związanych na podstawie ww. przepisu wynika z faktu, że prowadziłoby to do stanu sprzecznego z wolą ustawodawcy (por. przywołany już wyżej wyrok WSA w Warszawie z 9 kwietnia 2021 r.). W niniejszej sprawie decyzja z 14 września 2018 r. kierująca skarżącego na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami została wydana na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r., poz. 978 ze zm.). Zgodnie z tymi przepisami, starosta wydaje z urzędu decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. O obowiązku poddania się badaniom stanowi art. 75 ust. 1 pkt 5, wskazujący, że badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, zwanemu dalej "badaniem lekarskim", podlega osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia. Tym samym, w razie ustalenia, że zachodzą przesłanki określone w art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) ww. ustawy, tj. wystąpią uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy, starosta nie ma możliwości wydania innej decyzji, aniżeli skierowania tego kierowcy na badania lekarskie. W stanie sprawy nie może być wątpliwości co do tego, że uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia K. D. wynikały z opinii sądowo-psychiatrycznej i psychologicznej z 10 lipca 2018 r., w której jednoznacznie wskazano, że skarżący cierpi na chorobę psychiczną – schizofrenię paranoidalną, wskutek której miał zniesioną zdolność do rozpoznania znaczenia zarzucanego mu czynu i pokierowania swoim postępowaniem. Decyzja Starosty [...] z 14 września 2018 r. nie miała więc charakteru uznaniowego, gdyż jej rozstrzygnięcie nie zależało w żadnej mierze od woli organu, który orzekł w sposób nakazany mu ustawą. Również termin poddania się badaniu nie został wyznaczony przez organ, lecz określony ustawą. Zgodnie bowiem z art. 101 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o kierujących pojazdami, osoba skierowana na badanie lekarskie obowiązana jest do poddania się temu badaniu w terminie 1 miesiąca oraz do przedstawienia staroście odpowiedniego orzeczenia lekarskiego w terminie 3 miesięcy. Oba terminy liczone są od dnia doręczenia decyzji o skierowaniu. Poza tym, dla oceny możliwości zastosowania w stanie sprawy art. 154 § 1 k.p.a., nie bez znaczenia pozostaje bezsporny fakt, że decyzja stanowiąca przedmiot wniosku została "skonsumowana" decyzją Starosty [...] z 8 kwietnia 2019 r. zatrzymującą skarżącemu prawo jazdy na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 3 lit.a) ustawy o kierujących pojazdami. Zgodnie z tym przepisem, starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem, w przypadku gdy osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem nie przedstawiła w wymaganym terminie orzeczenia o istnieniu lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, o którym mowa w art. 79 ust. 2. Jak wynika z akt sprawy, decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy wydana została wobec nie przedłożenia przez skarżącego orzeczenia lekarskiego w wymaganym, ustawowym terminie. Także w odniesieniu do tej decyzji, starosta nie miał możliwości wyboru rozstrzygnięcia, gdyż stwierdzenie, że orzeczenie lekarskie nie zostało przez K. D. złożone, powoduje konieczność wydania decyzji o zatrzymaniu mu prawa jazdy. Zaakcentować należy, że decyzja wydawana w trybie art. 154 § 1 k.p.a. jest decyzją konstytutywną, a nie decyzją deklaratoryjną, co oznacza, że wywiera skutek na przyszłość, a nie wstecz. Przepis ten może mieć więc zastosowanie do takich decyzji, które nie zostały jeszcze "skonsumowane" przez wystąpienie określonych okoliczności faktycznych lub prawnych powodujących, że decyzja przestała wywierać określone skutki prawne. W rozpatrywanej sprawie sytuacja skarżącego, wskutek niezłożenia przez niego orzeczenia lekarskiego w terminie wynikającym z ustawy, ukształtowana została ponownie decyzją o zatrzymaniu prawa jazdy. Decyzja o skierowaniu na badania lekarskie z 14 września 2018 r. odniosła określony w niej skutek prawny i jej oddziaływanie w sferze praw i obowiązków skarżącego zakończyło się wraz z wydaniem przez Starostę Starachowickiego decyzji z 8 kwietnia 2019 r. Sięganie do decyzji z 14 września 2018 r. nie zmieni więc na przyszłość sytuacji prawnej strony, a taki jest cel regulacji zawartej w art. 154 § 1 k.p.a. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut skargi dotyczący "nieuprawnionego ograniczenia" przez organ "pojęcia słusznego interesu strony do interesu znajdującego podstawę w przepisach prawa". O słusznym interesie strony w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a. nie może być bowiem mowy w przypadku decyzji, których rozstrzygnięcie zostało narzucone organowi przez ustawę. Niezależnie od tego Sąd wyjaśnia, że słuszny interes strony, o którym mowa w powołanym wyżej przepisie należy rozumieć jako interes prawny, a nie jako interes faktyczny podobnie, jak słuszny interes obywateli, o którym mowa w art. 7 k.p.a. Interes ten nie może być sprzeczny z interesem społecznym, obowiązkiem organu do kontroli przestrzegania prawa (art. 7 k.p.a.), czy też zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.). Przy ocenie, czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony przemawiający za uchyleniem decyzji, należy brać pod uwagę nie subiektywne przekonanie strony o jej pokrzywdzeniu, lecz dające się określić okoliczności dotyczące strony, które pozwalają stwierdzić, że jej żądanie uchylenia (zmiany) decyzji jest słuszne i zasługuje na społeczną aprobatę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2017 r. II GSK [...], dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Przywołane przepisy ustawy o kierujących pojazdami wyraźnie wskazują na to, że pierwszoplanowym założeniem tych regulacji było zapewnienie bezpieczeństwa innym użytkownikom ruchu drogowego, co należy rozumieć jako udzielenie przez ustawodawcę priorytetowej ochrony dla szeroko rozumianego interesu społecznego. Niewątpliwie wskazywany przez skarżącego interes jest wyłącznie interesem faktycznym, pozostającym – w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy – w kolizji z interesem społecznym. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę jako niezasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.