II SA/Ke 954/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 stycznia 2015r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku A.S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków miasta [...] w obrębie 0026 numerem działki [...] o powierzchni 1.6770 ha, stanowiącej współwłasność [...], przedstawiony na mapie sytuacyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Grodzkim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu [...] na następujące działki: [...] o pow. 1,2849 ha, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję własną. W uzasadnieniu Kolegium podało, że A. S. pismem z dnia 30 grudnia 2013 r. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wyżej opisanej decyzji Prezydenta Miasta podnosząc, że decyzja ta nie została doręczona Gminie, a Prezydent Miasta [...] jako organ wydający decyzję wskazał siebie jak stronę postępowania. Z uwagi na powyższe decyzja jest nieważna. Dokonując oceny prawidłowości decyzji z dnia 28 czerwca 2012 r. Kolegium uznało, iż nie zawiera ona wad określonych w art. 156 § 1 kpa i decyzją z dnia 11 czerwca 2014 r. odmówiło stwierdzenia jej nieważności. Z kolei rozpatrując wniosek A.S. o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium podało, że ze względu na zarzuty podniesione przez wnioskodawcę sprawa sprowadza się przede wszystkim do oceny, czy kwestionowana decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości tj. art. 156 § 1 pkt 1 kpa oraz, czy narusza prawo w sposób, który można zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa. Odnosząc się do tego zarzutu organ podał, że postępowanie w sprawie podziału działki oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków Miasta [...] w obrębie 0026 numerem działki [...], wszczęte zostało z urzędu w celu realizacji celu publicznego, polegającego na wydzieleniu działki niezbędnej na powiększenie istniejącego cmentarza. Podziału nieruchomości dokonano zgodnie z art. 93 ust. 1 i art. 97 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Postanowieniem z dnia 24 maja 2011 r. Prezydent Miasta [...] zaopiniował pozytywnie proponowany podział nieruchomości, gdyż nie był on sprzeczny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "[...] — Wschód - Obszar 1 (rejon Cmentarza Komunalnego "Cedzyna", drogi krajowej Nr 74 - przedłużenie ul. Sandomierskiej - oraz ulic: Wikaryjskiej, Cedro Mazur i Lubrzanki)". Tak więc w przedmiotowej sprawie wstępny projekt podziału nieruchomości podlegał ocenie organu w kontekście zgodności proponowanego podziału z warunkami określonymi w miejscowym planie. Kolegium podało dalej, że Gmina [...] nie była stroną postępowania, natomiast Prezydent Miasta [...] był organem prowadzącym postępowanie wszczęte z urzędu w celu podziału nieruchomości pod realizację celu publicznego. Zatem w opinii Kolegium brak było podstaw do stwierdzenia, że kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości tj. art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Brak było również podstaw do przyjęcia, że decyzja ta została dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 kpa. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję A. S. zarzucił: naruszenie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa, art. 156 § 1 pkt 1 kpa i wniósł o przeprowadzenie dowodu z pisma z dnia [...] Starosty skierowanego do skarżącego oraz Prezydenta Miasta [...], a dotyczącego postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości na rzecz Gminy [...] z przeznaczeniem na rozbudowę cmentarza komunalnego - na okoliczność, iż Prezydent Miasta [...] nie może prowadzić postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej majątku Gminy [...] i podlega wyłączeniu od orzekania w takiej sprawie. Wniósł również o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy Starosty dotyczących prowadzenia postępowania administracyjnego o wywłaszczenie nieruchomości stanowiącej m.in. własność skarżącego, prowadzonej przez Starostę na skutek wyłączenia Prezydenta Miasta [...] od orzekania w tej sprawie jako organu reprezentującego Gminę [...] zainteresowanego wynikiem postępowania - na okoliczność, iż te same zasady wyłączenia organów mają zastosowanie również i w niniejszej sprawie. Skarżący wniósł również o uznanie, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie wyroki NSA z dnia 19 kwietnia 2013 r., sygn. akt: I OSK 2211/11 i z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt: I OSK 1186/12 oraz o przyjęcie, że stanowisko zawarte w tych wyrokach dotyczy również wadliwości postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], o wyrażeniu opinii pozytywnej co do podziału nieruchomości oraz decyzji z dnia [...] zatwierdzającej projekt planu podziału nieruchomości. Zdaniem skarżącego uzasadnia to stwierdzenie nieważności tych ostatnich dwóch aktów na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 kpa. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie obu decyzji wydanych przez SKO w Kielcach oraz decyzji z dnia [...] i postanowienia z dnia [...] wyrażającego opinię o dopuszczalności podziału nieruchomości. W uzasadnieniu skargi podał, że w ramach postępowania wywłaszczeniowego wszczętego wnioskiem organu wykonawczego Miasta [...] jako miasta na prawach powiatu dochodzi bez wątpienia do swoistego konfliktu interesów. Prezydent miasta z jednej strony jako sprawujący funkcje starosty, dokonuje szeregu czynności, m.in. podział nieruchomości przy ul. [...] w celu doprowadzenia do wywłaszczenia nieruchomości. Następnie Prezydent Miasta [...] pismem z dnia [...], skierowanym do Wojewody, znak: [...], uznaje, że w warunkach miasta działającego na prawach powiatu, prezydent miasta sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale V działu I kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazuje również na to, że wyłączenie Prezydenta w przypadku gdy toczy się postępowanie administracyjne o pozbawieniu prawa własności, jest tym bardziej zasadne wtedy, gdy gmina jest wnioskodawcą w sprawie. Przyjąć zatem należy, że postępowanie administracyjne winno się toczyć przed organem, co do którego właściwości nie może być żadnych wątpliwości. Prezydent Miasta podaje nadto, że rozumowanie to oparte jest o treść art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Strona skarżąca podała, że w sprawie o wywłaszczenie nieruchomości taka procedura została przewidziana, natomiast w sprawie objętej obecnie wniesioną skargą SKO znając orzeczenia sądowe jak również okoliczność wyłączenia się Prezydenta Miasta od załatwienia sprawy wywłaszczenia nieruchomości i przekazania kompetencji w tym zakresie przez Wojewodę Staroście, bezpodstawnie pominęło wyżej opisane okoliczności co do postępowania dotyczącego podziału nieruchomości przygotowującego w postępowaniu podziałowym procedurę wywłaszczenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie sądowej w dniu 15 stycznia 2015 r. pełnomocnik Prezydenta Miasta [...] wniósł o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika Gminy [...] na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. twierdząc, że interes Gminy [...] w tym postępowaniu wynika z faktu nabycia przez Gminę [...] aktem notarialnym z 28 czerwca 2013 r. 7/8 części nieruchomości, której dotyczy zaskarżona decyzja. W związku z ustaleniem, że zaskarżona decyzja została doręczona Prezydentowi Miasta [...] jako stronie postępowania administracyjnego, Przewodniczący na podstawie art. 33 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 12 p.p.s.a. stwierdził, że Gmina [...] jest stroną postępowania sądowo-administracyjnego i doręczył pełnomocnikowi Prezydenta Miasta [...] odpis skargi i odpis odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie skarżący domagał się stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 28 czerwca 2012 r. wydanej przez Prezydenta Miasta [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] nr [...] o powierzchni 1.6770 ha, stanowiącej współwłasność [...] na działki o numerach: [...]. W uzasadnieniu skarżący wywiódł, że skoro Prezydent Miasta [...] wyłączył się od orzekania w sprawie dotyczącej wywłaszczenia tych samych ww. nieruchomości z tego powodu, że reprezentuje Gminę [...] zainteresowaną wynikiem postępowania wywłaszczeniowego, to te same zasady wyłączenia organów powinny mieć zastosowanie również w sprawie dotyczącej podziału tej nieruchomości. Zgodzić się należy ze skarżącym, że w jednolitym orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym m.in. w cytowanym przez skarżącego wyroku NSA z dnia 19 kwietnia 2013 r. przyjmuje się, że prezydent sprawujący funkcję starosty nie może jednocześnie występować w tej sprawie w imieniu gminy jako strona i jako organ rozpatrujący. Prezydent miasta na prawach powiatu jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. Prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strona w danej sprawie i jako organ rozpoznający tę sprawę, zaś pozostawanie z gminą w stosunku zatrudnienia, a ponadto sprawowanie funkcji organu wykonawczego miasta i pełnienie funkcji jego ustawowego przedstawiciela, należy uznać za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć chociażby pośredni wpływ na prawa i obowiązki prezydenta danego miasta. Skarżący formułując swoje zarzuty i wnioski nie dostrzega jednak, że z opisaną wyżej sytuacją mamy do czynienia wówczas, gdy prezydent miasta występuje w tym samym postępowaniu jako strona i jako organ wydający decyzję. Tymczasem Gmina [...] nie była stroną w sprawie dotyczącej podziału działki nr [...]. Nie było w sprawie wątpliwości, że postępowanie prowadzone przez Prezydenta Miasta [...], zakończone decyzją ostateczną z dnia [...], zostało wszczęte z urzędu (k. 24 akt organu I instancji), do czego upoważniał art. 97 ust. 3 pkt 1 ugn. Zgodnie z tym przepisem bowiem, podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych, co w tamtej sprawie miało miejsce (art. 6 pkt 9 ugn). Prezydent Miasta [...] był więc jedynie inicjatorem tego podziału będącym jednocześnie organem podział ten zatwierdzającym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2008 r., I SA/Wa 2023/07, Lex nr 491353, teza 1, zd. 3 in fine). Stronami tego postępowania byli natomiast współwłaściciele nieruchomości podlegającej podziałowi, jako osoby mające interes prawny w tym postępowaniu (art. 28 kpa). Oceniając zarzuty skargi zmierzające do wykazania, że stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] zatwierdzającą projekt podziału była również gmina [...] należy zauważyć, że nie miała ona interesu prawnego w tamtym postępowaniu. Należy bowiem odróżnić interes prawny od interesu faktycznego. W orzecznictwie sądów administracyjnych, a także w doktrynie zaprezentowany został pogląd, że nie są stronami postępowania o podział nieruchomości czy stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej osoby, które nie mają do niej żadnego tytułu prawnego, lecz zainteresowane są uzyskaniem prawa użytkowania wieczystego gruntu. Zdarzenia przyszłe, a w pewnym sensie także niepewne mogą bowiem stanowić nie o interesie prawnym, ale jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 listopada 2009 r., I SA/Wa 1008/09, LEX nr 531588). Analogicznie zdaniem Sądu należy ocenić interes Gminy [...] w postępowaniu podziałowym zakończonym decyzją z dnia [...]. Za poglądem, że jej interes w tamtym postępowaniu miał jedynie faktyczny charakter przemawia również i to, że zatwierdzenie podziału nieruchomości dokonane w celu objęcia jej części postępowaniem wywłaszczeniowym, wcale nie musi doprowadzić do wywłaszczenia. Może się więc okazać, że mimo podziału nieruchomości, może nie dojść na niej do żadnych zmian własnościowych. Podkreślić bowiem należy, że wydana w niniejszej sprawie decyzja podziałowa dotyczyła tzw. podziału ewidencyjnego, tj. podziału nieruchomości polegającego na wydzieleniu ewidencyjnych działek gruntu. Podział ten nie wywoływał zmian podmiotowych w zakresie prawa własności dzielonej nieruchomości, gdyż zmiany takie następują dopiero w przypadku podziału prawnego mogącego nastąpić w wyniku czynności prawnej (np. sprzedaży) zawartej ze współwłaścicielami nieruchomości, bądź - jeśli nie zgodzą się oni na jej zbycie w ten sposób - poprzez wywłaszczenie nieruchomości. Podsumowując nie można uznać, że jednostki samorządu terytorialnego - w niniejszej sprawie Gmina [...] – mają interes prawny we wszczynanych z urzędu przez jej organ wykonawczy postępowaniach dotyczących podziału nieruchomości stanowiących własność osób trzecich, które są niezbędne do realizacji celów publicznych, a w konsekwencji organ wykonawczy tych jednostek nie musi się w tych sprawach wyłączać od jej rozstrzygania. Brak konieczności wyłączenia powoduje, że nie można mówić o wydaniu decyzji podziałowej z dnia [...] przez niewłaściwy organ, a więc i o istnieniu w sprawie przesłanki nieważnościowej z art. 156 § 1 pkt 1 kpa. W tym zakresie należy jednak również wyrazić pogląd, że będące źródłem zarzutów skargi twierdzenie, że decyzja podziałowa z dnia [...] została wydana przez Prezydenta Miasta [...] podlegającego wyłączeniu od udziału w tej sprawie na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa, stanowi co do zasady podstawę wznowienia postępowania administracyjnego przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 3 kpa. Nie można więc zdaniem Sądu wywodzić, że nie wyłączenie Prezydenta Miasta [...] spowodowało wydanie decyzji podziałowej przez organ niewłaściwy do rozpatrzenia tamtej sprawy, co stanowi przesłankę nieważnościową z art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Nie ma tu przy tym, zdaniem Sądu, zastosowania pogląd wyrażony w doktrynie i orzecznictwie, że za naruszenie przepisów o właściwości może być również uznane wyłączenie się organu od załatwienia sprawy na podstawie przyczyny niewymienionej w art. 25, a co za tym idzie - wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę przez inny organ (por. M. Klimaszewski (w:) W. Federczyk, M. Klimaszewski, B. Majchrzak, Postępowanie administracyjne, Warszawa 2011, s. 255, por. też wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 3 kwietnia 1990 r.,SA/Wr 1001/89, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 36). W niniejszej sprawie bowiem nie zachodzi sytuacja, o jakiej mowa w przywołanym orzeczeniu i przytoczonym poglądzie, lecz odmienna. Zarzucana w skardze wadliwość dotyczyła bowiem pracownika organu oraz faktu jego nie wyłączenia, podczas gdy w stanie faktycznym sprawy zakończonej przywołanym wyrokiem NSA we Wrocławiu z dnia 3 kwietnia 1990 r. chodziło o sam organ i jego wadliwe wyłączenie, w wyniku czego doszło do załatwienia sprawy przez organ inny, niewłaściwy do jej załatwienia, co istotnie stanowi wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 kpa wadę nieważnościową. Na powyższą kwestę nie zwróciło też uwagi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w obu swoich decyzjach, co jednak nie miało żadnego wypływu na wynik niniejszej sprawy. Jeśli chodzi o powołany przez skarżącego wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2013 r. I OSK 1186/12, to nie mógł on wpłynąć na wynik sprawy, gdyż dotyczy rozróżnienia podstaw wyłączenia pracownika organu od sytuacji, w jakich następuje wyłączenie od załatwienia sprawy organu administracji publicznej. Zasadnie również SKO uznało, że akta sprawy nie dają żadnych podstaw do stwierdzenia, że decyzja z dnia [...] zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości skarżących, obarczona była którąkolwiek z wad nieważnościowych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 2 – 7 kpa. Sąd nie uwzględnił wniosków dowodowych skarżącego o dopuszczenie dowodu z akt sprawy dotyczącej wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Wnioski te zmierzały do wykazania, że te same zasady wyłączenia organu, które obowiązują w postępowaniu wywłaszczeniowym, powinny również obowiązywać w postępowaniu dotyczącym podziału tej nieruchomości. Okoliczności te – jak to wyżej wykazano – nie miały żadnego znaczenia dla wyjaśnienia sprawy, więc tym bardziej nie mogły być niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, czego wymaga przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. aby móc dopuścić dowód z jakichkolwiek dokumentów w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Odnośnie podniesionego na rozprawie w dniu 15 stycznia 2015 r. zarzutu utrudniania dostępu do akt stwierdzić należy, że jest on bezskuteczny w niniejszym postępowaniu. Z przedstawionych bowiem przez pełnomocnika skarżącego pism wynika, że zarzucane okoliczności miały miejsce już po zakończeniu kontrolowanego postępowania. Nie mogły więc mieć jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy. Mając to wszystko na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.