II SA/Ke 963/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Agnieszka Banach, , po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach (dalej WINB), po rozpatrzeniu zażalenia E. S. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego w [...] (dalej PINB) z dnia [...]oddalające zarzuty w przedmiocie postępowania egzekucyjnego dotyczącego rozbiórki ogrodzenia działek nr ewid. [...]oraz [...] od strony drogi wewnętrznej dojazdowej, na którą składają się działki nr ewid. [...]; [...]; [...]przy ul. [...] w [...], wykonanego z siatki stalowej i bramy (oznaczonej nr 2 na rysunku w dokumentacji zgłoszeniowej) zamontowanych na słupkach stalowych zabetonowanych w gruncie, znajdującego się w pasie terenu wyznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod publiczny ciąg pieszo-jezdny oznaczony symbolem 2 CPD, - uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie egzekucyjne organu I instancji wszczęte tytułem wykonawczym nr 2/2021 z dnia 10 lutego 2021 r. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] WINB uchylił w całości decyzję PINB w [...] z dnia [...], nakładającą na E. i P. S. obowiązek wykonania w terminie do dnia 31 maja 2019 r. przebudowy wykonanego dotychczas ogrodzenia d/ml i ewid. [...]oraz [...] od strony drogi wewnętrznej, na którą składają się działki nr [...]; [...]; [...]przy ul. [...]w [...] w sposób uwzględniający zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu zgodnie z dokonanym w dniu 10 sierpnia 2018 r. zgłoszeniem Staroście [...] wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę - nr zgłoszenia AB.6743.2.55.2018 tj. przesunąć dotychczas wykonane ogrodzenie tak, aby linia ogrodu działek nr ewid. [...]oraz [...] od strony drogi wewnętrznej, na którą składają się działki nr ewid. [...], [...], [...]przy ul. [...]znajdowała się w odległości 2,5 m od osi ww. drogi i w to miejsce, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186), nakazał inwestorom - E. S. i P. S., dokonanie rozbiórki wykonanego dotychczas ogrodzenia działek ewid. [...]oraz [...] od strony drogi wewnętrznej dojazdowej, na którą składają działki nr ewid. [...]; [...]; [...]przy ul. [...] w [...], wykonanego z siatki stalowej i bramy (oznaczonej nr 2 na rysunku w dokumentacji zgłoszeniowej) zamontowanych na słupkach stalowych zabetonowanych w gruncie, znajdującego się w pasie terenu wyznaczonym w miejscowym planie zagospodarował przestrzennego pod publiczny ciąg pieszo-jezdny oznaczony symbolem 2 CPD. Upomnieniem z dnia 9 listopada 2020r. PINB, działając jako wierzyciel w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. - o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r. poz. 1427), zwanej dalej u.p.e.a., wezwał E. S. do wykonania w terminie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia obowiązku rozbiórki wykonanego dotychczasowego ogrodzenia działek nr ewid. [...]oraz [...] od strony drogi wewnętrznej dojazdowej, którą składają się działki nr ewid. [...]; [...]; [...]przy ul. [...] [...], wykonanego z siatki stalowej i bramy (oznaczonej nr 2 na rysunku dokumentacji zgłoszeniowej) zamontowanych na słupkach stalowych zabetonowanych gruncie, znajdującego się w pasie terenu wyznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod publiczny ciąg pieszo-jezdny oznaczony symbolem CPD, z jednoczesnym pouczeniem, że w przypadku niewykonania tego obowiązku zostanie wszczęte wobec zobowiązanej postępowanie egzekucyjne w administracji. W dniu 10 lutego 2021 r. PINB, działając jako organ egzekucyjny, wszczął postępowanie egzekucyjne, wydając tytuł wykonawczy nr 2/2021 dla E. S., który to tytuł strona otrzymała w dniu 21 kwietnia 2021 r. W dniu 27 kwietnia 2021 r. E. S. zgłosiła zarzuty w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej, wskazując że przedmiotem nałożonego obowiązku jest nieokreślona przez organ część budynku – przez co obowiązek jest niewykonalny, wobec czego naruszono art. 33 pkt 5 u.p.e.a. Postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2021 r. PINB oddalił ww. zarzuty. Zażalenie na ww. postanowienie organu I instancji złożyła E. S., podnosząc zarzuty naruszenia art. 33, art. 59 § 1 pkt 3 w zw. z art. 59 § 4 u.p.e.a. w zw. z art. 6 K.p.a. i w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez dokonanie czynności egzekucyjnej z naruszeniem tych ustaw. Tytuł wykonawczy, zdaniem strony, nie zawiera kilku obligatoryjnych elementów, jakie winny znaleźć się w rubryce D, nie podano konkretnej podstawy prawnej wydania egzekwowanej decyzji, wobec czego należy umorzyć postępowanie egzekucyjne. WINB, wydając na podstawie m.in. art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 K.p.a., opisane na wstępie rozstrzygnięcie, zbadał dopuszczalność egzekucji administracyjnej w niniejszej sprawie. W tym zakresie wskazano, że tytuł wykonawczy z dnia 10 lutego 2021 r. został wystawiony w sposób nieprawidłowy, a tym samym nie spełnia wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. (art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a.). W części B. - "Dane dotyczące obowiązku o charakterze niepieniężnym" w poz. l powinna być bowiem wpisana nie tylko ustawa Prawo budowlane, ale również podstawa prawna decyzji, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. W części C -"Oznaczenie i wniosek wierzyciela" w poz. 1 powinien być wpisany PINB w [...]. Ponadto brak wypełnienia w całości części D. W związku z powyższym badanie złożonych zarzutów uznano za zbędne i bezpodstawne. Dodatkowo WINB wskazał, że umarzając niniejsze postępowanie egzekucyjne w żaden sposób nie neguje konieczności prowadzenia postępowania egzekucyjnego w sprawie decyzji z dnia 2 lipca 2019 r. W wydanym postanowieniu wskazano jedynie na wadliwość wystawionego tytułu wykonawczego i umorzono postępowanie egzekucyjne wszczęte tym tytułem, co w przyszłości poskutkuje koniecznością wystawienia przez organ egzekucyjny innego tytułu wykonawczego (wypełnionego w sposób prawidłowy i wszczynającego ponownie postępowanie egzekucyjne w sprawie). Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na ww. postanowienie wnieśli E. S. i P. S., zarzucając WINB zajęcie stanowiska co do tego, że egzekucja może być prowadzona, co w konsekwencji narusza art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. przez błędną jego wykładnię. Zdaniem skarżących WINB zasadnie umorzył postępowanie egzekucyjne, wskazując na błędy w tytule wykonawczym. Błędnie natomiast – co w sposób oczywisty będzie miało wpływ na późniejsze czynności organu egzekucyjnego – zostały ocenione inne zarzuty skarżącej, które pojawiły się w zażaleniu, m.in. zarzut niewykonalności obowiązku. Tymczasem, wbrew stanowisku WINB, obowiązek podany w tytule wykonawczym jest niewykonalny, z uwagi na to, że egzekucja ma objąć obiekt, który został wykonany legalnie. Na urządzenie przedmiotowego ogrodzenia Starosta wyraził bowiem milczącą zgodę. Z zaświadczenia Starosty [...] z dnia 6 września 2018 r. wynika, że do dokumentów złożonych w zgłoszeniu nie wniósł sprzeciwu, zezwalając tym samym na wzniesienie spornego ogrodzenia. Zgodnie z pouczeniem zawartym w zaświadczeniu inwestor miał wykonać roboty zgodnie z "przepisami w budownictwie i załączoną dokumentacją". Tak też te roboty zostały wykonane. Nie ma zatem jakichkolwiek podstaw do kwestionowania legalności wykonanego ogrodzenia, a w konsekwencji prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Decyzja o nakazie rozbiórki została wydana wadliwie, a jej kontrola sądowoadministracyjna wciąż trwa przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Niezależnie od tego, WINB w nie podał jako przyczyn umorzenia postępowania egzekucyjnego braku klauzuli organu egzekucyjnego w tytule wykonawczym. Jest to, zdaniem stron, również istotna wada, jaka powinna stanąć u podstaw umorzenia postępowania egzekucyjnego, która powinna zostać usunięta przy ewentualnym ponownym wszczęciu postępowania egzekucyjnego i wypełnianiu tytułu wykonawczego. Brak odniesienia się organu egzekucyjnego do tej kwestii zarzutów strona uznała jako potraktowanie ich przez WINB jako niezasadnych, co spowoduje, że przy ponownych czynnościach egzekucyjnych błędy te zostaną powtórzone. Sposobem uniknięcia tych nieprawidłowości jest wyrażenie w uzasadnieniu wyroku stosownych wskazań, które zgodnie art. 153 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., będą miały moc wiążącą. Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uchylenie postanowienia WINB i zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Prawomocnym postanowieniem z dnia 30 grudnia 2021 r. tut. Sąd odrzucił skargę P. S., wskazując na braku jego własnego interesu prawnego, wobec czego nie jest stroną postępowania, zakończonego ww. postanowieniem. Zaskarżonym w niniejszej sprawie rozstrzygnięciem z dnia 11 października 2021 r. znak: WINB-WOA.7721.9.25a.2021 oddalono bowiem zarzuty E. S. w przedmiocie postępowania egzekucyjnego, wszczętego tytułem wykonawczym nr 2/2021 z dnia 10 lutego 2021 r. – który został wydany wyłącznie dla E. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga E. S. nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności postanowienia WINB. Formalnoprawną podstawę zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia organu II instancji stanowił przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., z którego wynika, że: - organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i rozstrzyga sprawę co do istoty, albo - uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Mając na uwadze, że zakwestionowanym aktem jest postanowienie (od którego skarżąca wywiodła zażalenie) należy wskazać, że zgodnie z art. 144 K.p.a. sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 K.p.a. ("Zażalenia") do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Zaskarżonym rozstrzygnięciem, objętym kontrolą sądowoadministracyjną, WINB: - uchylił w całości postanowienie organu I instancji oddalające zarzuty E. S. w przedmiocie postępowania egzekucyjnego dotyczącego rozbiórki ogrodzenia jej działek, wszczętego na podstawie wystawionego tytułu wykonawczego PINB z dnia 10 lutego 2021 r. nr 2/2021; - umorzył w całości postępowanie egzekucyjne wszczęte ww. tytułem wykonawczym. Analizując treść tytułu wykonawczego z dnia 10 lutego 2021 r. nr 2/2021 – którym wszczęto wobec E. S. postępowanie egzekucyjne dotyczące obowiązku rozbiórki wykonanego dotychczas ogrodzenia działek ewid. [...]oraz [...] od strony drogi wewnętrznej dojazdowej, na którą składają działki nr ewid. [...]; [...]; [...]przy ul. [...] w [...], wykonanego z siatki stalowej i bramy (oznaczonej nr 2 na rysunku w dokumentacji zgłoszeniowej) zamontowanych na słupkach stalowych zabetonowanych w gruncie, znajdującego się w pasie terenu wyznaczonym w miejscowym planie zagospodarował przestrzennego pod publiczny ciąg pieszo-jezdny oznaczony symbolem 2 CPD – nie budzi wątpliwości Sądu, że w niniejszej sprawie miała miejsce druga z określonych w cyt. na wstępie rozważań prawnych art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a. sytuacja. Jak trafnie bowiem zauważył WINB, zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że badanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej obejmuje m. in. ustalenie, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt: II FSK 1302/05, LEX nr 280453). Zgodnie z art. 26 § 2 pkt 1 u.p.e.a. minister właściwy do spraw finansów publicznych w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości określi, w drodze rozporządzenia, wzór tytułu wykonawczego, mając na względzie jednoznaczną identyfikację odpowiednio zobowiązanego, małżonka zobowiązanego oraz podmiotu innego niż zobowiązany, o którym mowa w art. 26ca § 1 pkt 2, możliwość elektronicznego przetwarzania danych zawartych w tych tytułach oraz sprawne przeprowadzenie egzekucji administracyjnej. W tym zakresie należy powołać rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 25 maja 2020 r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej (Dz. U. z 2020 r. poz. 968). W sytuacji gdy tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2 u.p.e.a. (w tym: oznaczenie wierzyciela oraz podstawa prawna obowiązku podlegającego egzekucji), organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji i zawiadamia wierzyciela o przyczynach nieprzystąpienia do egzekucji (art. 29 § 2 pkt 3 u.p.e.a.). Stosownie do art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. tytuł wykonawczy zawiera m.in. podstawę prawną tego obowiązku. W części B. - "Dane dotyczące obowiązku o charakterze niepieniężnym" w poz. 1 wpisano "ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2019, poz. 1186)". Tymczasem w podstawie prawnej – w części dyspozytywnej decyzji WINB z dnia 2 lipca 2019 r. znak: WINB-WOA.7721.9.7.2019 powołano konkretne przepisy ustawy Prawo budowlane – to jest art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 tej ustawy – które PINB miał obowiązek wskazać w wystawionym tytule wykonawczym. Ponadto, w części C tego tytułu wykonawczego – "Oznaczenie i wniosek wierzyciela" w poz. 1 powinien być wpisany "Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego w [...]", nie zaś "Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego". Ponadto brak wypełnienia w całości części D, co jest konieczne gdyż – jak trafnie wskazał organ II instancji – PINB jest nie tylko wierzycielem, ale również egzekutorem obowiązku o charakterze niepieniężnym. W tytule wykonawczym, w części D "Oznaczenie i klauzula organu egzekucyjnego", brakuje również nazwy i adresu siedziby organu egzekucyjnego, oraz imienia, nazwiska, stanowiska służbowego i podpisu osoby upoważnionej do działania w imieniu organu egzekucyjnego oraz daty nadania klauzuli. W odniesieniu do zarzutów skargi co do braku kompletności tytułu wykonawczego zaznaczyć trzeba, że stwierdzone przez WINB nieprawidłowości były wystarczające do uchylenia postanowienia organu I instancji i umorzenia postępowania egzekucyjnego. Podnoszona w tym zakresie przez stronę argumentacja nie mogła zatem prowadzić do uchylenia zaskarżonego postanowienia WINB. Wobec braku spełnienia przez omawiany tytuł wykonawczy wymogów określonych w u.p.e.a. oraz w wydanym na jego podstawie ww. rozporządzeniu dalsze prowadzenie postępowania egzekucyjnego na jego podstawie było niedopuszczalne – co skutkowało koniecznością uchylenia postanowienia o uznaniu za nieuzasadnione zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego i umorzenia dotychczas prowadzonego w tym zakresie postępowania. Odnosząc się do pozostałej argumentacji skargi podnieść należy, że art. 29 § 1 u.p.e.a. nie nakłada na organ egzekucyjny powinności zweryfikowania zasadności i wymagalności istnienia obowiązku objętego tytułem wykonawczym – ze względu na odmienność postępowania egzekucyjnego i postępowania prowadzonego w celu merytorycznego rozpoznania sprawy. Badanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej obejmuje bowiem ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. Ponadto, wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd orzeka w granicach sprawy (dotyczącej w sprawie sygn. akt II SA/Ke 964/21 umorzenia postępowania egzekucyjnego). W konsekwencji brak jest podstaw by w ramach tego postępowania sądowoadministracyjnego zająć się – jak chce skarżąca – prawidłowością decyzji WINB z dnia 2 lipca 2019 r., wydanej w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.