II SA/Ke 967/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 stycznia 2014r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 11 września 2013r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy na zalesianie we wznowionym postępowaniu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach na rzecz M. L. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 11 września 2013r. Nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 17 maja 2013r. Nr [...] o uchyleniu decyzji dotychczasowej i przyznaniu M. L. pomocy na zalesianie gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości. Z akt sprawy wynika, że w dniu 30.09.2008r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął wniosek M. L. o przyznanie pomocy na zalesianie (schemat I – zalesianie gruntów rolnych) na terenach o korzystnej konfiguracji z wykorzystaniem drzew iglastych na powierzchni 1,78 ha i drzew liściastych na powierzchni 1,30 ha, oraz o przyznanie premii pielęgnacyjnej do zalesianej powierzchni i premii zalesieniowej dla rolników uzyskujących co najmniej 25% dochodu z rolnictwa. Strona zadeklarowała do zalesienia działkę rolną oznaczoną we wniosku literą A o powierzchni 3,08 ha, położoną na działkach ewidencyjnych nr 82 i 141/1 w obrębie S., Gm. D., powiat p. województwo ś. Postanowieniem z dnia 20 listopada 2008r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR stwierdził, że wnioskodawca spełnia niezbędne warunki do przyznania pomocy na zalesianie. Na podstawie oświadczenia M. L. o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia potwierdzonego zaświadczeniem Nadleśniczego Nadleśnictwa P. z dnia 11.05.2009r., z którego wynika, że strona wykonała zalesienie zgodnie z planem zalesienia, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia 5 czerwca 2009r. przyznał M. L. pomoc na zalesianie w łącznej kwocie 22.889,60zł, tj. z tytułu wsparcia na zalesienie w kwocie 15.035,60zł, płatnego jednorazowo po wykonaniu zalesienia; premii pielęgnacyjnej w kwocie 2.987,60zł, płatnej corocznie przez okres 5 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia; premii zalesieniowej w kwocie 4.866,40zł, płatnej corocznie przez okres 15 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia. Przeprowadzona w dniu 18 grudnia 2012r. kontrola na miejscu w gospodarstwie rolnym M. L. wykazała nieprawidłowości polegające na tym, że stwierdzono rozbieżności pomiędzy ilością zakupionych przez beneficjenta sadzonek klonu/jaworu tj. 5800 sztuk, a ilością zadeklarowaną przez niego w planie zalesienia tj. 6200 sztuk. Zastosowano kod ZGR12 – rolnik nie udokumentował zakupu sadzonek. Powierzchnia zalesienia, procentowy udział gatunków drzew iglastych, zalesienie z zachowaniem odpowiednich odległości od działek sąsiednich oraz minimalnej szerokości zalesienia były zgodne z deklarowanymi przez rolnika. W miejsce brakujących 400 sztuk sadzonek klonu/jaworu zakupiono 400 sztuk dębu. Dokonanie ustaleń zostało potwierdzone raportem z czynności kontrolnych, zdjęciami dokumentującymi stan faktyczny działki zgłoszonej do płatności oraz dokumentami dotyczącymi wykonanego zalesienia. Kontrolę przeprowadzono w obecności osoby upoważnionej przez producenta – D. L., a sporządzony z niej raport przekazano w dniu kontroli tj. 18 grudnia 2012r. Stwierdzenie, że w wyniku kontroli ujawniono istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu 5.06.2009r. legło u podstaw wydania w dniu 3 kwietnia 2013r. postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej w sprawie przyznania pomocy na zalesianie z dnia 5 czerwca 2009r. W dniu 9.04.2013r. M. L. zgłosił zastrzeżenia do raportu odnośnie zastosowania kodu ZGR12, wskazując, że zakupienie 400 sztuk sadzonek dębu było spowodowane brakiem sadzonek klonu w Nadleśnictwie P. Ponadto uzyskał zapewnienie, że zakup sadzonek dębu nie wpłynie na zobowiązanie wynikające z planu zalesienia. Strona również zakwestionowała podstawy wznowienia postępowania oraz zwróciła się o wyjaśnienie na jakiej podstawie kontrolerzy użyli w raporcie kodu ZGR12 – "rolnik nie udokumentował zakupu sadzonek". Opisaną na wstępie decyzją z dnia 17 maja 2013r. organ I instancji uchylił w całości decyzję ostateczną nr 0237-2009-002824 z dnia 5 czerwca 2009r. oraz przyznał M. L. pomoc na zalesianie gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości w łącznej kwocie 15.371,80zł tj. z tytułu wsparcia na zalesienie w kwocie 7517,80zł; premię pielęgnacyjną w kwocie 2.987,60zł rocznie na okres 5 lat; premię zalesieniową na okres 15 lat w wysokości 4866,40zł rocznie. W odwołaniu strona zarzuciła organowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie zaistniały nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji. Organ II instancji rozpatrując odwołanie nie znalazł podstaw do zmiany bądź uchylenia zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim uznał, że w dniu wydania decyzji nie posiadał informacji o nie udokumentowaniu zakupu sadzonek klonu w ilości wymaganej planem zalesienia. Te okoliczności zostały stwierdzone dopiero podczas kontroli na miejscu chociaż istniały już w dniu 5.06.2009r. i miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie. Taki stan uzasadniał podstawę wznowieniową określoną w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Organ przytoczył treść przepisów: § 10 ust. 4 pkt 1 i 2, § 13 ust. 2, § 17 pkt 1, § 18 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 wskazując, że zgodnie z planem zalesienia strona była zobowiązana zalesić: - powierzchnię 0,58 ha sadzonkami sosny pospolitej w ilości 5000 sztuk; - powierzchnię 1,20 ha sadzonkami modrzewia europejskiego w ilości 1900 sztuk; - powierzchnię 1,30 ha sadzonkami klonu/ jaworu w ilości 6200 sztuk; a ponadto zobowiązana była do zalesienia rzędowego gatunkami biocenotycznymi (jabłoń dzika, kalina koralowa, dąb czerwony, trzmielina brodawkowa, grusza dzika, kruszyna pospolita) w ilości 250 sztuk. W wyniku kontroli w dniu 18.12.2012r. ustalono, że M. L. wykorzystał do zalesienia sadzonki w ilości wynikającej z planu zalesienia poza sadzonkami klonu jaworu co do których stwierdzono brakującą różnicę w ilości 400 sztuk, natomiast ponad plan zalesienia wykorzystał 400 sztuk dębu. Okoliczność nie dokonania przez niego zmiany w planie zalesienia i dostarczenia kopii aneksu do planu do Biura Powiatowego ARiMR uzasadnia zdaniem organu stwierdzenie, że producent nie posiadał dowodu zakupu sadzonek klonu jaworu w ilości 400 sztuk, wynikającej ze zobowiązania zapisanego w planie zalesienia. Nie jest również możliwe uznanie, że zakupienie dodatkowo sadzonek 400 sztuk dębu i wykorzystanie do zalesienia jest zgodne z planem zalesienia. Odnosząc się do zarzutu zastosowania przez kontrolujących kodu ZGR12 organ wyjaśnił, że stosownie do treści § 11 ust. 2 pkt 2 cyt. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009r., rolnik wykonuje zalesienie zgodnie z liczbą sadzonek na hektar i formą zmieszania określonymi w załączniku nr 2 do rozporządzenia. Skoro zgodnie z planem zalesienia rolnik miał wykorzystać 6200 sztuk klonu jaworu, natomiast udokumentowane zostało wykorzystanie 5800 sztuk to z uwagi na brak zmiany planu uznać należy, że zapisana w planie zalesienia z dnia 16.09.2008r. ilość sadzonek klonu jaworu obowiązywała rolnika w niniejszej sprawie w dniu wykonania zalesienia oraz na dzień wydania decyzji czyli 5.06.2009r. Powyższe okoliczności, zdaniem organu, potwierdzają prawidłowość zastosowania kodu "ZGR12 – rolnik nie udokumentował zakupu sadzonek". Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł M. L., kwestionując zastosowanie przez organ w sprawie kodu "ZGR12 – rolnik nie udokumentował zakupu sadzonek". Zdaniem skarżącego nie wprowadzenie aneksu do planu zalesienia może świadczyć wyłącznie o niezgodności z planem zalesienia, a nie o braku udokumentowania zakupu sadzonek. Okoliczności sprawy mogły uzasadniać zastosowanie przez organ kodu ZGR2 – dane zadeklarowane we wniosku są inne niż zawarte w planie zalesienia". Skarżący zauważył, że w tabeli kodów czyli w jednym dokumencie powinna być jednolicie interpretowana treść i znaczenie kodów. W odniesieniu do kodu ZGR13, który brzmi: "Rolnik nie udokumentował zakupu repelentów określonych w planie zalesienia lub udokumentował zakup repelentów w niewystarczających ilościach", autor tabeli kodów w sytuacji, gdy są faktury na repelenty inne lub w niewystarczających ilościach wskazuje na stwierdzenie: "Rolnik udokumentował zakup repelentów", a nie: "Rolnik nie udokumentował zakupu repelentów". Analogicznie należy odczytywać kod ZGR12 dotyczący sadzonek. Kod ten może być użyty tylko w sytuacji, gdy nie ma dokumentu zakupu sadzonek użytych do zalesienia. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że wykonanie zalesienia nie jest sprzeczne z § 11 ust. 2 pkt 2, § 17 pkt 1, § 18 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009r. Skarżący posiada dokumenty zakupu sadzonek użytych do zalesienia i takie zostały przedłożone do kontroli. Faktura zakupu sadzonek co do ilości rodzaju gatunku drzew (iglaste, liściaste) całkowicie zgadza się z planem zalesienia. W tej kwestii ocena powinna należeć do specjalistów czyli leśników. Konkludując skarżący uznał, że przedstawiciele ARiMR dokonali zbyt swobodnej interpretacji faktów i uznali istnienie rzeczywistości, która nie istnieje. W piśmie z dnia 8.01.2014r. skarżący podtrzymał swoją wcześniejszą argumentację. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270), dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miały lub mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Organy administracji publicznej uznały w sprawie niniejszej za uzasadnione wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 5 czerwca 2009r. nr [...] w przedmiocie przyznania M. L. pomocy na zalesianie. Zgodnie z tym przepisem, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Następnie, po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, została wydana decyzja o uchyleniu powyższej decyzji oraz o przyznaniu M. L. pomocy na zalesianie gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane przedwcześnie wobec uchybienia przepisom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organy administracji publicznej uznały, że w sprawie ujawniły się nowe okoliczności faktyczne, które nie były znane Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w dniu wydania decyzji o przyznaniu pomocy na zalesianie. Z ich uzasadnienia wynika, że za takie okoliczności, uznano nie udokumentowanie zakupu sadzonek klonu/jaworu w ilości wymaganej planem zalesienia. Okoliczności te zostały stwierdzone podczas kontroli na miejscu i miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie. W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy trudno zgodzić się ze stanowiskiem organów administracji publicznej co do uznania za podstawę wznowienia wskazanych w wyniku kontroli okoliczności. Odnotować trzeba, że podstawa wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. zachodzi jedynie wówczas, gdy zaistnieją łącznie wszystkie przesłanki, wymienione w tym przepisie. Po pierwsze, ujawnione muszą zostać istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody. Po wtóre, musiały one istnieć w dacie wydania decyzji ostatecznej, kończącej postępowanie administracyjne. Po trzecie zaś, dowody te bądź okoliczności nie mogły być znane organowi administracji publicznej, wydającemu decyzję. Brak realizacji którejkolwiek przesłanki uniemożliwia oparcie wznowienia tak z urzędu, jak i na wniosek. W ocenie Sądu, organy administracji rozpatrujące niniejszą sprawę nie wyjaśniły w sposób zgodny z regułami i zasadami procedury administracyjnej kwestii dotyczącej podstawy wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia 5.06.2009r. określonej w art. 145 § 1 K.p.a. Obowiązujące w dacie podjęcia tej decyzji przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 czerwca 2007r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz.U. Nr 114, poz. 786) w § 11 ust. 1 stanowiły: Zalesienie wykonuje się po otrzymaniu postanowienia, o którym mowa w § 10 ust. 4, w terminie określonym w planie zalesienia, jednakże nie później niż w okresie sadzenia przypadającym na wiosnę roku następnego, po roku, w którym został złożony wniosek o pomoc. Rolnik wykonuje zalesienie przy użyciu sadzonek drzew i krzewów gatunków rodzimych, które są określone w załączniku nr 4 do rozporządzenia, zgodnie z: 1) liczbą sadzonek drzew na hektar; 2) formą zmieszania – określonymi w załączniku nr 5 do rozporządzenia ( § 11 ust. 2 ). Zgodnie z § 12 ust. 1, rolnik informuje o założeniu uprawy leśnej, na piśmie, nadleśniczego właściwego ze względu na miejsce położenia gruntów, na których została założona ta uprawa, w terminie 7 dni od dnia jej założenia. Stosownie do ust. 2 § 12, rolnik składa kierownikowi biura powiatowego Agencji, do którego został złożony wniosek o pomoc, oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia i dołącza do niego zaświadczenie nadleśniczego potwierdzające ten fakt, w terminie 21 dni od dnia wydania przez nadleśniczego tego zaświadczenia, jednakże nie później niż do dnia 20 czerwca, w przypadkach określonych w pkt 1 i 2. Bezspornie z akt administracyjnych wynika, że Nadleśniczy Nadleśnictwa P., który zaakceptował sporządzony plan zalesienia w dniu 16.09.2008r., wydał w dniu 11 maja 2009r. zaświadczenie potwierdzające, że zalesienie gruntu na działce nr 82 i 141/1 przez M. L., zostało wykonane zgodnie z planem zalesienia. Złożenie powyższego zaświadczenia wraz z oświadczeniem samego rolnika w prawem przepisanym terminie, zgodnie z § 13 ust. 2 cyt. rozporządzenia z 18.06.2007r. stanowiło niezbędny warunek, od którego spełnienia ustawodawca uzależnił przyznanie, w drodze decyzji, pomocy na zalesianie. Taką też decyzję w dniu 5.06.2009r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał. W świetle ustaleń kontroli, nie budzi też wątpliwości, że rolnik zakupił i zalesił powierzchnię 3,08 ha sadzonkami w ilości: 5000 sztuk sosny pospolitej, 1900 sztuk modrzewia europejskiego, 5800 sztuk klonu jaworu, 400 sztuk dębu, 250 sztuk lipy. Oprócz udokumentowania zakupu sadzonek wynikających z planu zalesienia, rolnik udokumentował zamiast zakupu 400 sztuk klonu jaworu – 400 sztuk sadzonek dębu. Wskazać należy, że w dacie wydania decyzji z 5.06.2009r., żaden przepis nie uzależniał przyznania pomocy na zalesianie od obowiązku udokumentowania zakupu sadzonek, zgodnie z planem zalesienia. Obowiązkiem rolnika było natomiast złożenie oświadczenia o wykonaniu zalesienia wraz z potwierdzającym ten fakt zaświadczeniem nadleśniczego. Z kolei organ nie miał obowiązku weryfikowania tych dokumentów. W materiale dowodowym znajduje się zarówno zaświadczenie nadleśniczego potwierdzające fakt zalesienia zgodnie z planem zalesienia, które wraz z oświadczeniem rolnika stanowiło podstawę wydania decyzji jak również protokół pokontrolny, którego ustalenia organ przyjął jako podstawę wznowienia postępowania, w istocie uznając, że zalesienie nie nastąpiło zgodnie z planem zalesienia. Występująca w tym zakresie w materiale dowodowym sprzeczność powinna być jednoznacznie wyjaśniona, albowiem kwestia zgodności bądź niezgodności wykonania zalesienia odnośnie planu zalesienia jest niezwykle istotna dla rozstrzygnięcia, czy w sprawie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., której istnienie warunkuje wznowienie postępowania w formie postanowienia. Takich działań orzekające w sprawie organy administracji nie podjęły, czym doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Skoro nadleśniczy, jako podmiot uprawniony do sporządzenia planu zalesienia oraz do wydania stosownego zaświadczenia w trybie § 12 ust. 2 rozporządzenia z 18.06.2007r., posiadający fachową i praktyczną wiedzę z zakresu leśnictwa wydał skarżącemu zaświadczenie, że zalesienie nastąpiło zgodnie z planem, to organ winien wyjaśnić i rozważyć, czy zastąpienie przewidzianych w planie sadzonek innym gatunkiem drzew liściastych (dąb), nie naruszało wymogów zalesienia określonych w § 11 ust. 2 rozporządzenia. W dalszej kolejności organ powinien ocenić, czy w świetle wydanego w dniu 11.05.2009r. zaświadczenia, wykorzystanie do zalesienia 400 sztuk sadzonek dębu w miejsce 400 sztuk sadzonek klonu jaworu jest nową istotną okolicznością pozwalającą organowi na wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zauważyć należy, że zgodnie z obowiązującym w dacie rozporządzeniem, dąb został wymieniony w załączniku nr 4 określającym gatunki drzew i krzewów wykorzystywanych do zalesienia gruntów rolnych oraz gruntów innych niż rolne, a więc dopuszczony jako materiał do zalesienia gruntu. Wymienione wyżej naruszenia prawa procesowego, jako że miały istotny wpływ na wynik sprawy, spowodowały konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Ponieważ uchybienia te dotyczą także rozstrzygnięcia organu I instancji, Sąd uznał za niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy uchylenie także, w oparciu o art. 135 p.p.s.a., decyzji organu I instancji z dnia 17 maja 2013r. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto o przepis art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.