II SA/Ke 968/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 grudnia 2019 r. sprawy ze sprzeciwu M. M. i E. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego we wznowionym postępowaniu oddala sprzeciw. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z [...], którą działając we wznowionym postępowaniu uchylono ostateczną decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z [...] o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla działki nr [...]/1, położonej w miejscowości M., dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej PLAY nr PIN4450A, o powierzchni wymagającej przekształcenia ok. 144m2, wydanej na rzecz [...] Sp. z o.o. oraz orzeczono o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla działki nr [...]/1, położonej w miejscowości M., dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej PLAY nr PIN4450A, o powierzchni wymagającej przekształcenia ok. 144m2, na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do organu I instancji, celem ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że oddzielnymi wnioskami z 17 września 2018 r. E.K. i M.M. wnieśli o wznowienie postępowania, wskazując, że bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym opisaną wyżej decyzją Burmistrza Miasta i Gminy z [...]. Podnieśli, że o wydanej decyzji dotyczącej lokalizacji inwestycji celu publicznego dowiedzieli się dopiero 10 września 2018 r. w Starostwie Powiatowym, w związku z prowadzonym postępowaniem dotyczącym pozwolenia na budowę. Organ I instancji ustalił, że M.M. jest właścicielką działki nr ewid. [...], natomiast E.K. jest właścicielem działki nr ewid. [...]. Obie działki sąsiadują z terenem inwestycji i rozciąga się na nie odziaływanie planowanej inwestycji. Ponadto w prowadzonym postępowaniu wznowieniowym organ I instancji ustalił, że wnioskodawcy nie zostali skutecznie poinformowani o wydanej decyzji. Postanowieniem z [...] Burmistrz Miasta i Gminy, wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z [...]. Następnie Kolegium podkreśliło, że w niniejszej sprawie zastosowanie ma art. 151 § 2 kpa w związku z art. 53 ust.8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. 2018. 1945, ze zm.), gdyż badana w trybie wznowieniowym decyzja doręczona została stronom 26 lutego 2018 roku, a zatem [...], kiedy wydana została decyzja rozpoznawana aktualnie w trybie odwoławczym, upłynęło już 12 miesięcy, o których mowa w art. 53 ust. 8 powyższej ustawy. Niemożliwe było zatem uchylenie [...]decyzji z 20 lutego 2018 r., bo takie rozstrzygnięcie naruszyłoby art. 53 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niezgodne z prawem i naruszające ten przepis jest także wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, poprzez brak wskazania naruszenia konkretnego przepisu prawa. Przy czym podstawy do uchylenia decyzji z [...] nie może stanowić przywołany w decyzji z [...] sprzeciw okolicznych mieszkańców i właścicieli nieruchomości, jak też brak stanowiska inwestora w zakresie zmiany lokalizacji inwestycji. Wymienione podstawy uchylenia decyzji i wydania decyzji odmownej naruszają art. 53 ust. 8, art. 52 ust.1 i 3 oraz art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z powodu naruszenia tych przepisów decyzja z [...] ulega uchyleniu, a zarzuty odwołania uznać należy za zasadne. Kończąc Kolegium jeszcze raz podniosło, że z uwagi na upływ 12 miesięcy od daty doręczenia decyzji z [...] - w sprawie zastosowanie może mieć art. 151 § 2 kpa, zgodnie z którym w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Przy czym dla zastosowania tego przepisu, także niezbędne jest wskazanie przepisu prawa, który w sprawie został naruszony, czego nie uczyniono w niniejszej sprawie. W skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach sprzeciwie od powyższej decyzji, domagając się jej uchylenia M.M. i E.K. wskazali, że Kolegium nie ma racji twierdząc, że decyzja z [...] została im doręczona 26 lutego 2018 r., gdyż o wydaniu tej decyzji dowiedzieli się dopiero 10 września 2018 r. Zatem niezasadne jest powoływanie się na art. 53 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dalej skarżący podnieśli, że inwestor dopiero na wniosek organu dołączył do projektu "Analizę zasięgu występowania promieniowania elektromagnetycznego o natężeniu przekraczającym 0,1 W/m2". Zatem złożony pierwotnie wniosek był niekompletny, co narusza art. 52 ust. 2 pkt 1 powyższej ustawy. Ponadto wniosek ten zawierał również inne braki. Autorzy skargi zaznaczyli także, że mieszkańcy M. oraz pobliskich K. M. sprzeciwiają się budowie planowanej inwestycji, gdyż obawiają się negatywnego wpływu pola elektromagnetycznego wytwarzanego przez stację na ich zdrowie. Nie bez znaczenia jest również fakt, że nastąpi spadek wartości nieruchomości położonych w pobliżu inwestycji. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. określony został w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018.2325 ze zm.) dalej P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami zaskarżenia. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny. Powyższa regulacja w sposób istotny ogranicza zastosowanie w sprawie art. 134 § 1 oraz art. 145 P.p.s.a. Tożsamy wniosek wynika również z art. 151a § 1 P.p.s.a. Sąd nie bada zatem w tym postępowaniu innych naruszeń prawa, niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy zbadać przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W świetle tej regulacji stwierdzić należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Tak więc dokonując oceny zaistnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej sąd powinien wziąć pod uwagę, czy w danej sprawie możliwe było uzupełnienie materiału dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a., a więc czy zakres przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ II instancji w konkretnym przypadku był na tyle szeroki, że jego przeprowadzenie przez organ odwoławczy wykraczałoby poza dodatkowy charakter tego postępowania, a co za tym idzie naruszało zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi W-ctwo C.H.BECK Warszawa 2017, str. 448). W ocenie Sądu kwestionowana decyzja nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. Należy jednak zauważyć, że co do pierwszej ze wskazanych przez organ II instancji przyczyn uchylenia decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z [...], tj. wydania decyzji z naruszeniem art. 53 ust. 8 ustawy o planowaniu w zw. z art. 151 § 2 i z art. 146 § 1 kpa, polegającym na wydaniu decyzji uchylającej decyzję lokalizacyjną mimo upływu 12 miesięcy od dnia jej doręczenia stronom tamtego postępowania, choć wskazane przepisy tego zakazują - nie została spełniona jedna z wymienionych w art. 138 § 2 kpa przesłanek warunkujących możliwość uchylenia decyzji przez organ odwoławczy do ponownego rozpatrzenia. Nie można bowiem przyjąć, aby wskazany zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia, miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Odnośnie bowiem kluczowego w tej kwestii ustalenia, tj. tego czy rzeczywiście upłynął termin 12 miesięcy od dnia doręczenia decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] do dnia wydania przez ten sam organ decyzji z dnia [...] uchylającej tę pierwszą decyzję, nie może być żadnych wątpliwości (a w związku z tym nie są potrzebne w tym zakresie żadne ustalenia) gdy się zważy, że - wbrew zarzutom skargi - termin ten nie może być liczony od daty dowiedzenia się o decyzji z dnia 20 lutego 2018 r. przez skarżących będących osobami pominiętymi w postępowaniu o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...]/1 obr. 19 M., gmina P., ale od daty doręczenia tamtej decyzji stronom ujawnionym w tamtym postępowaniu. O takiej wykładni art. 53 ust. 8 ustawy o planowaniu przekonuje argumentacja powołana w wyroku NSA z dnia 28 października 2009 r., II OSK 1711/08, którą Sąd w składzie rozpatrującym sprawę podziela. Zgodnie z nią, 12-miesięczny termin z art. 53 ust. 8 u.p.z.p. biegnie od daty doręczenia lub ogłoszenia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i nie przerywa go złożenie wniosku o wznowienie postępowania. Upływ 12-miesięcznego terminu do stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego lub jej uchylenia w wyniku wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. sanuje rozstrzygnięcie w sprawie, uniemożliwiając jego wzruszenie. Mimo więc oczywistego w omawianym zakresie naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji wydający decyzję z [...], wyłącznie z powodu naruszenia art. 53 ust.8 ustawy o planowaniu w zw. z art. 151 § 2 i z art. 146 § 1 kpa nie można by zastosować art. 138 § 2 kpa i uchylić decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z [...] do ponownego rozpatrzenia. Jednak druga z przyczyn wydania przez SKO decyzji kasacyjnej zasługuje na pełną akceptację. Kolegium stwierdziło, że niezgodne z prawem i naruszające przepisy art. 52 ust.1 i 3 oraz art. 56 ustawy o planowaniu, jest wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, poprzez brak wskazania naruszenia konkretnego przepisu prawa. Przy czym podstawy do uchylenia decyzji z [...]nie może stanowić przywołany w decyzji z [...] sprzeciw okolicznych mieszkańców i właścicieli nieruchomości, jak też brak stanowiska inwestora w zakresie zmiany lokalizacji inwestycji, mimo wezwania go do tego przez organ I instancji. Z takim stanowiskiem należy się zgodzić, ponieważ wynika ono wprost z powołanych przez SKO przepisów i nie podważają go również zarzuty skargi. Podnoszone w niej braki wniosku inwestora przedmiotowej stacji bazowej polegające na niedołączeniu do niego analizy zasięgu występowania promieniowania elektromagnetycznego o natężeniu przekraczającym 0,1 W/m2, zostały - jak przyznano w samej skardze - uzupełnione, co jest dopuszczalne, skoro w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a wśród nich art. 63 kpa określający formę, sposób wniesienia, minimalne elementy treści podania oraz art. 64 § 2 kpa, który przewiduje możliwość uzupełnienia braków podania niespełniającego wymagań ustalonych w kpa oraz w innych przepisach prawa, a więc również w art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu, który określa konieczne składniki wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jeśliby więc nawet złożony w sprawie wniosek miał jeszcze inne braki, to obowiązkiem organu I instancji było wezwanie do ich uzupełnienia, czemu ewentualnie może służyć ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ I instancji nakazane w zaskarżonej decyzji. Braki decyzji organu I instancji polegające na niewskazaniu konkretnych przepisów prawa, które pozwalałyby na odmowę lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego, nie mogą być naprawione przez skarżącego, ale przez organ I instancji. Stwierdzone przez SKO naruszenie popełnione przez organ I instancji dotyczyło przy tym przepisów postępowania, a konkretnie art. 107 § 3 kpa, zgodnie z którym uzasadnienie prawne decyzji administracyjnej musi zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, czego zabrakło w uzasadnieniu decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Pińczów z [...] Nie może też być wątpliwości, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Skoro bowiem jedyną wskazaną przez organ I instancji podstawą uchylenia decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego był wywiedziony z art. 7 kpa interes społeczny i słuszny interes strony, objawiający się w sprzeciwie okolicznych mieszkańców i właścicieli nieruchomości przeciwko lokalizacji przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej oraz w braku stanowiska inwestora w zakresie zmiany lokalizacji przedmiotowej inwestycji, a okoliczności takie niewątpliwie nie mogą być podstawą odmowy lokalizacji inwestycji celu publicznego z uwagi na treść art. 52 ust. 3 i art. 56 ustawy o planowaniu, to nie może być wątpliwości, że sprawa wymaga ponownego gruntownego rozpatrzenia przez organ I instancji oraz wydania następnie decyzji respektującej przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące zasad wznowienia postępowania administracyjnego i uwzględniającej szczególny względem art. 146 § 1 kpa przepis art. 53 ust. 8 ustawy o planowaniu, który nie pozwala na wydanie decyzji uchylającej decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z [...] z powodu upływu określonego w art. 53 ust. 8 ustawy o planowaniu terminu 12 miesięcy od dnia jej doręczenia. Zakres przy tym koniecznego uzupełnienia postępowania dowodowego przekracza możliwości zastosowania w sprawie art. 136 k.p.a., również ze względu na określoną w art. 15 kpa zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z wskazanych wyżej powodów sprzeciw jako niezasadny podlegał oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 151a § 2 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a.