II SA/Ke 97/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2022 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Kielcach Wiesławy Klimontowicz sprawy ze skargi E. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Świętokrzyskiego na rzecz E. B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Wojewoda [...]utrzymał w mocy decyzję Starosty [...]ego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu do zamiaru budowy budynku mieszkalnego oraz zbiornika na nieczystości ciekłe na działce nr ewid. 358 obręb geodezyjny gm. [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 16 września 2021 r. E. B. złożyła zgłoszenie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. 358 obręb geodezyjny gm. [...]. Do zgłoszenia inwestorka załączyła min. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dotyczące działki nr ewid. 358, obręb 0016 [...], projekt budowlany w postaci papierowej oraz decyzję o warunkach zabudowy Burmistrza Miasta i Gminy [...] nr 51/2021 z dnia 29 lipca 2021 r. Organ I instancji postanowieniem z dnia 24 września 2021 r. nałożył na inwestorkę obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie poprzez min. dostosowanie projektu budowlanego do przepisu § 14 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. j. Dz. U z 2019 r., poz. 1065 ze zm.). Pismem z dnia 19 października 2021 r. inwestor wyjaśnił, że przedmiotowa inwestycja "posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej gminnej o nr ewid. 397 dr zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. W dniu 22 października 2021 r. Starosta [...] wniósł sprzeciw wobec przedmiotowego zgłoszenia, wskazując, że projektowana inwestycja na działce nr ewid. 358 posiada dostęp do działki nr ewid. 397, która zgodnie z wypisem z rejestru gruntów jest sklasyfikowana jako droga – jednakże parametry działki stanowiące drogę nie gwarantują możliwości dojścia i dojazdu do działki objętej wnioskiem. Szerokość działki nr ewid. 397 waha się od 1,5 m do 3,0 m. Od przedmiotowej decyzji inwestorka E. B. złożyła odwołanie, w którym nie zgadzała się z kwestionowaniem przez organ możliwości dojścia i dojazdu do przedmiotowej działki ponieważ droga publiczna nie spełnia parametrów wynikających z przepisów. Podniosła, że dla przedmiotowej inwestycji Burmistrz Miasta i Gminy [...] wydał decyzję nr 51/2021 o warunkach zabudowy z dnia 29 lipca 2021 r., a wydanie takiej decyzji jest możliwe wyłącznie wówczas, gdy teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej. Inwestorka zarzuciła, że uzyskując decyzję o warunkach zabudowy, rozpoczęła proces inwestycji, poniosła koszty związane z projektem, zakupiła część materiałów budowlanych i rozpoczęła starania o kredyt. Wojewoda [...], utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, podzielił w pełni stanowisko zaprezentowane przez organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że w pełni podziela stanowisko inwestora zawarte w odwołaniu, pod warunkiem, że dotyczy sytuacji, kiedy działka inwestora graniczy z drogą publiczną a jak ustalono w Urzędzie Miasta i Gminy [...] w toku postępowania odwoławczego, działka drogowa nr ewid. 397 obręb Grabowiec, gm [...], która należy do Gminy [...] nie jest drogą publiczną ani drogą pożarową. Działka drogowa nr ewid. 397 jest drogą wewnętrzną, i tym samym działka objęta zgłoszeniem oznaczona nr ewid.358 nie graniczy z drogą gminną publiczną, a zatem nie posiada dostępu do drogi publicznej. Odnosząc się do argumentu odwołującej, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy potwierdza dostęp do drogi publicznej, organ odwoławczy wskazał, że celem decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie wytyczenie podstawowych kierunków projektowanej inwestycji budowlanej. Mając na uwadze powyższe, zarzuty i argumenty odwołania organ odwoławczy uznał jako niezasadne i utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Skargę na ww. decyzję organu odwoławczego wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach E. B., zarzucając temu rozstrzygnięciu: - naruszenie art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; - naruszenie art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego zgodnie z który organ administracji publicznej prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że stanowisko Wojewody [...] dotyczące braku bezpośredniego dostępu do drogi publicznej oparte zostało na ustaleniach organu w Urzędzie Miasta i Gminy [...] w toku postępowania odwoławczego, bez czynnego udziału inwestora i w opinii skarżącej ww. ustalenia zostały dokonane z pominięciem drogi prawnej i są sprzeczne z decyzją o warunkach zabudowy wydaną przez Burmistrza Miasta i Gminy [...]. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca przedstawiła szereg orzeczeń zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego jak również Wojewódzkich Sądów Administracyjnych. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Wojewody [...] i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zakwestionowanego rozstrzygnięcia. Do postępowania przystąpił Prokurator, który na rozprawie wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Badanie zasadności skargi w kontekście wyżej przytoczonych kryteriów doprowadziło do stwierdzenia, że podniesione w niej zarzuty, jako uzasadnione, skutkowały uchyleniem zaskarżonej decyzji jak również decyzji organu pierwszej instancji. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...]z dnia [...] o wniesieniu sprzeciwu wobec zamiaru budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi oraz zbiornika na nieczystości ciekłe na działce nr ewid. 358 obręb geodezyjny [...] gm. [...]. W opinii obu organów działka o nr ewid. 358 na której ma być realizowana przedmiotowa inwestycja niema prawidłowego dostępu do drogi publicznej. Ze stanowiskiem organów nie można się zgodzić w pierwszej kolejności należy podnieść, że inwestorka wraz z wnioskiem zgłaszającym zamiar wykonania przedmiotowej inwestycji złożyła ostateczną decyzje Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 29 lipca 2021 r. nr 51/2021 o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce oznaczonej nr ewid 358 w miejscowości [...], gmina [...], z której wynika, że dostęp komunikacyjny jest zapewniony poprzez istniejący zjazd indywidualny z drogi gminnej (dz. nr ewid. 397, obręb [...]). W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji zawarto natomiast stwierdzenie, że teren ma dostęp do drogi publicznej, co również nie budzi wątpliwości zarówno w zestawieniu z wypisem z rejestru gruntów, z którego wynika, że właścicielem działki nr ewid. 397 – drogi jest Gmina [...] a więc organ wydający przedmiotową decyzję. Dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej jest sam w sobie wystarczający. Podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej drogi. Za wystarczające do przyjęcia, iż działka ma dostęp do drogi publicznej uznać należy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1163/07). Należy podkreślić, że organ odwoławczy w toku postępowania odwoławczego ustalił, że droga nr 397 jest drogą gminną wewnętrzną a mimo tego utrzymał sprzeciw organu pierwszej instancji. W kwestii dróg publicznych znajdujących się poza terenem inwestycji ustawodawca stawia wyłącznie wymóg dostępu. Dla pojęcia czy teren ma dostęp do drogi publicznej bez znaczenia jest czy spełnia ona określone odrębnymi przepisami warunki techniczne. W świetle art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć dostęp bezpośredni albo dostęp przez drogę wewnętrzną. W tym przypadku nie jest wymagany żaden tytuł prawny uprawniający do korzystania z drogi wewnętrznej, wystarczy sam fakt położenia nieruchomości inwestora przy drodze wewnętrznej ( wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia13 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 833/10 oraz z dnia 22 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2246/13). Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] Starosty [...], wydane zostały z naruszeniem art. 145 § 1 ust. 1 pkt a ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, co uzasadniało konieczność ich uchylenia. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią rozważania poczynione w niniejszym uzasadnieniu.