II SA/Ke 97/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Armański Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...] stycznia 2024 r. [...] w przedmiocie odmowy aktualizacji ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. Decyzją z 17 stycznia 2024 r., [...], Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez S. P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z 9 listopada 2023 r., odmawiającą dokonania aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do wykazu osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej Miasta P. polegającej na wykreśleniu z listy udziałowców A. J. i przeniesienie jej udziałów na pozostałych udziałowców. W uzasadnieniu organ wskazał, że z wnioskiem o wprowadzenie zmian w zakresie osób uprawnionych do udziału w S. P. (zwanej dalej Spółką) poprzez wykreślenie z listy udziałowców 40 osób, w tym A. J., zwrócił się do Starostwa Powiatowego w P. Zarząd tej Spółki. W uzasadnieniu opisanej wyżej decyzji z 9 listopada 2023 r. organ I instancji powołał się na przepisy art. 27, 28 i 29 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych i podniósł, że Zarząd Spółki nie przedłożył dokumentów potwierdzających przejęcie udziałów po A. J., a także nie wskazał podmiotu, który by te udziały przejął lub nabył do nich prawo w drodze kupna/sprzedaży/darowizny czy nabycia praw do spadku. W złożonym odwołaniu Spółka podniosła, że A. J. zbyła całe swoje gospodarstwo rolne, czym straciła prawo do udziałów we Wspólnocie Gruntowej. Zatem cały udział po niej powinien być podzielony w równych częściach na pozostałych udziałowców. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego ustalił, że Wspólnota Gruntowa Miasta P. utworzyła spółkę powołaną dla jej zagospodarowania oraz wybrała Zarząd, który na mocy art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych jest uprawniony do zgłaszania do ewidencji zmian w wykazie osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie. Spółkę tą utworzono na podstawie uchwały osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej, podjętej na ogólnym zebraniu 24 stycznia 2010 r. Organ wskazał, że z ustaleń poczynionych przez Starostę Pińczowskiego wynika, że na liście udziałowców w "odpisie projektu wykazu osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej Miasta P." sporządzonej w 1964 r., pod poz. 25 figuruje A. J. zam. ul. [...] z przypisaną powierzchnią użytkowanego gospodarstwa 1,12 ha (zapis nieczytelny) i udziałem we Wspólnocie w częściach indywidualnych 51295 (zapis bardzo nieczytelny). W spisie alfabetycznym rejestru gruntów miasta P. z roku 1971, w zakładce podmiotów "na literę J" nie odnaleziono podmiotu - J. A., co w ocenie organu I instancji oznacza, że na przestrzeni lat 1964 - 1971 gospodarstwo rolne o powierzchni 1,12 ha, ujawnione w wykazie osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie, zostało zbyte na rzecz osób trzecich. W odpowiedzi na pismo Starosty [...] z 12 października 2023 r. skierowane do Urzędu Stanu Cywilnego Urzędu Miejskiego w P. organ I instancji uzyskał informację, że A. J. w prowadzonej ewidencji mieszkańców miasta P. nigdy nie była zameldowana pod adresem P. ul. [...]. Osoba o takim nazwisku zameldowana była natomiast pod adresem P. ul. 1 [...] [...] i zmarła 4 listopada 2017 r. Odnosząc się do niezgodności w adresie zamieszkania organ I instancji wyraził opinię, że nie można jednoznacznie stwierdzić, że są to tożsame osoby. W aktualnej ewidencji gruntów i budynków miasta P. A. J. figuruje jedynie jako współudziałowiec do gruntów Wspólnoty Gruntowej Miasta P.. W wyniku uzupełnienia materiału dowodowego w toku postępowania odwoławczego organ odwoławczy uzyskał od Starosty [...] informację, że organ I instancji przeanalizował również wszystkie tomy rejestru gruntów założonego w 1970 r. i nie odnalazł osoby o nazwisku A. J.. Ponadto Starosta poinformował, że w latach 1967 - 1968 dokonano pomiaru gruntów miasta P. i ustalono stan posiadania gruntów dla obszaru całego miasta oraz sporządzono operat techniczny. W załączonym do operatu technicznego I fazy - tom III, alfabetycznym spisie właścicieli gruntów i osób władających gruntem, również nie odnaleziono podmiotu "J. A.". Z kolei, w latach 1976-1978 przeprowadzono dla obszaru miasta P. pomiar uzupełniający wraz z ustaleniem granic dla celów ewidencji gruntów, pomiarem uzupełniającym i inwentaryzacją urządzeń podziemnych (operat techniczny nr 459/79- 153-421, aktualnie identyfikator ewidencyjny [...]). W trakcie tych prac obszar miasta P. podzielono na obręby od 1 do 16. W spisach alfabetycznych rejestru gruntów powstałego na podstawie tego operatu technicznego także nie odnaleziono podmiotu "J. A.". W 1981 roku przeprowadzono aktualizację gruntów miasta P. w związku ze scaleniem gruntów dla obrębów 6, 7, 8, 9, 10, 13, 14, 15 i 16 (operat techniczny ze scalenia nr ewid.[...]). W spisie alfabetycznym znajdującym się w tomie I fazy (operat nr [...]) w części z literą "J" nie odnaleziono nazwiska J. A.. W rejestrze szacunku porównawczego gruntów objętych scaleniem (nr operatu [...]) w alfabetycznym skorowidzu właścicieli i władających gruntami, w zakładce na literę "J" nie odnaleziono podmiotu "J. A.". Również w rejestrze szacunku porównawczego gruntów wydzielonych w wyniku scalenia nie odnaleziono nazwiska J. A.. Starosta [...] poinformował ponadto, że dokonano analizy rejestrów gruntów obrębów przyległych do miasta P. tj.: obrębu Kopernia, obrębu Skrzypiów, obrębu Pasturka, obrębu Brzeście, obrębu [...] i obrębu Zakrzów. W rejestrze gruntów wsi K. z roku 1968, w jednostce rejestrowej nr [...] jako współwłaściciel wykazana była J. A. c. A. zam. P. ul. [...] w udziale [...] do gruntów o pow. 0,89 ha na podstawie aktu notarialnego rep. [...]. W rejestrze gruntów wsi [...] z 1968 roku, w jednostce rejestrowej [...] jako właścicielka wykazana była J. A. c. A. zamieszkała P. ul. [...] [...] do gruntów o pow. 1,23 ha, na podstawie aktu notarialnego Rep. [...] i aktu notarialnego [...]. Ustalenia te nie pozwalają jednoznacznie stwierdzić, że "J. A. zam. P., ul. [...] oraz P. ul. [...] [...]" odnaleziona w rejestrach gruntów wsi K. i [...] jest osobą tożsamą z "J. A. zam. P. ul. [...]", wykazaną na liście osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej miasta P., sporządzonej w 1964 r. Nie ma możliwości zidentyfikowania tej osoby oraz wykazanego na nią gospodarstwa rolnego o powierzchni 1,12 ha. W piśmie z 28 grudnia 2023 r. Zarząd Wspólnoty wyjaśnił, że w zasobach Spółki brak jest dokumentów, na podstawie których ustalono udziały we Wspólnocie Gruntowej Miasta P. w 1964 r. Dane z tej listy zostały zaktualizowane w 2018 r., na podstawie listy z 1964 r. Poinformował również, że nie posiadał i nie posiada dokumentów dotyczących A. J. i jej gospodarstwa. Mając na uwadze takie ustalenia organ odwoławczy stwierdził, że aktualnie nie ma możliwości ustalenia, co stało się z gospodarstwem A. J., a tym samym na kogo przeszedł jej udział w S. P.. Zdaniem organu II instancji należy się zgodzić ze stanowiskiem Starosty [...], że gospodarstwo rolne o powierzchni 1,12 ha należące do A. J., wykazane w wykazie osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej Miasta P., na przestrzeni lat 1964-1971 zostało zbyte na rzecz osób trzecich i aktualnie nie ma możliwości ustalenia, kto nabył prawa do udziałów we Wspólnocie. Organ odwoławczy podniósł, że Zarząd Spółki, jako podmiot uprawniony do złożenia wniosku, nie przedłożył dokumentów potwierdzających przejęcie udziałów po A. J., a także nie wskazał podmiotu, który te udziały przejął lub nabył do nich prawo w drodze kupna/sprzedaży/ darowizny czy nabycia praw do spadku. Obowiązujące na dzień dzisiejszy uregulowania prawne wynikające z przepisów ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie przewidują zaistniałej sytuacji. Ustawodawca nie wskazał, co należy zrobić z udziałem osoby, w sytuacji kiedy nie posiada ona gospodarstwa rolnego i brak jest dokumentów o przekazaniu tego gospodarstwa na następców prawnych udziałowca spółki gruntowej. Organ odwoławczy wskazał, że ponieważ ustawa o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie przewiduje wykreślenia udziałowca bez wskazania jego następcy prawnego i przeniesienia jego udziałów na pozostałych współudziałowców, wniosek Spółki nie może być uwzględniony i taka zmiana nie może być wprowadzona w ewidencji gruntów i budynków. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze S. P. podniosła, że A. J. zbyła całe swoje gospodarstwo, a tym samym straciła prawo do udziałów we Wspólnocie Gruntowej. Udział powinien być przeniesiony na pozostałych udziałowców. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 2022 r., poz. 140), zwanej dalej ustawą. Stosownie do art. 18 ust. 2 ustawy nazwa spółki (utworzonej do sprawowania zarządu nad wspólnotą gruntową zgodnie z art. 14 ust. 1 i 2) i skład zarządu spółki oraz obszar wspólnoty gruntowej i wykazy uprawnionych do korzystania z tej wspólnoty podlegają z urzędu wpisowi do ewidencji gruntów. Wszelkie późniejsze zmiany w obszarze wspólnoty gruntowej i w wykazie osób uprawnionych, jak również zmiana statutu i zmiany w składzie osobowym zarządu, zgłasza do ewidencji zarząd spółki. Z przepisu tego wynika, że jedynym podmiotem uprawnionym do zgłoszenia zmian w wykazie osób uprawnionych, w celu ich ujawnienia w ewidencji gruntów, jest zarząd spółki. Rozwiązanie to ma charakter szczególny w stosunku przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1752 z późn. zm.), na podstawie których organ ewidencyjny dokonuje aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków, co jednak nie oznacza, że wniosek zarządu o wprowadzenie zmian nie podlega kontroli merytorycznej organu ewidencyjnego. Tak jak w każdym innym przypadku, wniosek o dokonanie aktualizacji danych ewidencyjnych musi mieć oparcie w przepisach prawa i stosownych dokumentach, z których wnioskowana zmiana wynika. Zmiana osoby uprawnionej do udziału we wspólnocie gruntowej może nastąpić tylko na zasadach określonych w ustawie o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, która kwestie rozporządzania wspólnotami gruntowymi i udziałami we wspólnocie gruntowej reguluje w rozdziale 5 - w art. 26 i nast. ustawy. Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy, udział we wspólnocie gruntowej może być zbywany wyłącznie w całości i tylko na rzecz osoby posiadającej już udział w tej wspólnocie oraz na rzecz osób posiadających gospodarstwa rolne w tej samej wsi lub we wsiach przylegających do wspólnoty. Zbycie udziału we wspólnocie gruntowej wymaga formy aktu notarialnego (ust. 2). W razie zbycia wszystkich gruntów gospodarstwa rolnego przez uprawnionego do udziału we wspólnocie gruntowej udział w tej wspólnocie przechodzi na nabywcę tego gospodarstwa (art. 28 ust. 1). W razie zbycia części gruntów określonych w ust. 1, udział we wspólnocie gruntowej zachowuje dotychczasowy właściciel, chyba że na podstawie umowy odstąpi swe uprawnienia nabywcy. Jeżeli jednak zbywca pozostawia sobie obszar użytków rolnych nie większy niż 0,1 ha, udział we wspólnocie gruntowej przechodzi na nabywcę (art. 28 ust. 2). Art. 29 ustawy stanowi, że jeżeli gospodarstwo rolne, z którego posiadaniem był związany udział we wspólnocie gruntowej, zostało podzielone na części w drodze działu spadku lub wyjścia ze współwłasności, udział we wspólnocie ulega podziałowi proporcjonalnie do obszaru tych części. Uprawnieni do udziału we wspólnocie gruntowej stanowiącej w całości lub w części lasy, grunty leśne lub nieużytki przeznaczone do zalesienia mogą się zrzec na rzecz Państwa uprawnień do udziału we wspólnocie w zakresie obejmującym te lasy, grunty leśne i nieużytki. Zrzeczenie się udziału następuje w trybie przepisu art. 27 ust. 2 (art. 30). Powołane wyżej przepisy regulują zasady dopuszczonych przez prawo przypadków rozporządzania udziałem we wspólnocie gruntowej w sposób zupełny. Dlatego też złożony w kontrolowanej sprawie wniosek Zarządu Spółki o wprowadzenie zmian w zakresie osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie powinien być poparty stosownymi dokumentami, z których wynikałoby, że doszło do zmiany osoby uprawnionej do udziału (w tym przypadku A. J.) w jednym z trybów określonych w art. 27 do art. 30 ustawy. Z kolei organ ewidencyjny rozpoznając ten wniosek zobowiązany był sprawdzić, czy żądane zmiany dotyczące osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie mają oparcie w przepisach prawa i czy wynikają ze stosownych dokumentów źródłowych. Niedopuszczalne jest bowiem dokonywanie zmian danych ewidencyjnych, w tym przypadku danych osobowych dotyczących osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, które nie wynikają wprost z dokumentów źródłowych, czy też nie zostały ustalone w ramach odrębnych postępowań sądowych. Oczywistym jest, że organ ewidencyjny nie może rozstrzygać sporów powstałych na tym tle, jak również nie jest uprawniony do merytorycznej weryfikacji przedłożonych dokumentów źródłowych, natomiast zobowiązany jest sprawdzić, czy wnioskowana zmiana wynika, ma podstawę w przedłożonych dokumentach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 maja 2023 r., I OSK 1172/22, LEX nr 3619692; wyrażone w tym wyroku stanowisko prawne Sąd orzekający w pełni podziela i przyjmuje jako własne). Zasadnie zatem w niniejszej sprawie organ ewidencyjny wzywał Zarząd Spółki do przedłożenia dokumentów potwierdzających, że A. J. zbyła swój udział we Wspólnocie Gruntowej Miasta P., jak wskazano we wniosku. Należy jednocześnie podkreślić, że oba orzekające w sprawie organy poczyniły z urzędu szereg starań mających na celu wyjaśnienie, jakie były losy gospodarstwa rolnego "A. J., [...]; P. Miasto" (zgodnie z zapisem w ewidencji gruntów) i jej udziału we Wspólnocie. Wszystkie działania podjęte zarówno w toku postępowania przed organem I instancji, jak i w postępowaniu odwoławczym zostały szczegółowo opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i mają potwierdzenie w aktach sprawy. Ostatecznie okazało się, że nie jest nawet możliwe zidentyfikowanie osoby, która została wykazana jako współudziałowiec we Wspólnocie. P. A. J. zamieszkałej na ul. [...] w P. nie przyniosły rezultatu; w ewidencji mieszkańców Miasta P. figurowała co prawda osoba o takim imieniu i nazwisku, lecz zamieszkiwała przy ul. [...] [...] w P. i zmarła 4 listopada 2017 r. Ponadto organ odszukał w dokumentach A. J., figurującą w rejestrach gruntów wsi K. i [...], zamieszkałą w P. ul. [...]. Podkreślić jednak należy, że nawet w przypadku, gdyby A. J. ujawniona w ewidencji gruntów jako uprawniona do udziału we Wspólnocie była tą samą osobą, która zamieszkiwała w P. ul. [...] [...] i ul. [...], to i tak wniosek nie mógł zostać uwzględniony, gdyż Zarząd Spółki nie wykazał jakiegokolwiek następstwa prawnego po niej. Jak słusznie przy tym wskazał organ odwoławczy, przepisy ustawy nie przewidują możliwości wykreślenia udziałowca wspólnoty bez wpisania jego następców. Za takich następców nie mogą zostać uznani pozostali udziałowcy Wspólnoty, jak wnioskował Zarząd Spółki. Uwzględnienie żądania takiej treści przez organ ewidencyjny stanowiłoby rażące naruszenie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, a konkretnie cytowanych wyżej art. 27 – 30. Skoro organ nie miał podstaw prawnych do dokonania aktualizacji danych ewidencyjnych zgodnie z wnioskiem Zarządu Spółki, to zaskarżona decyzja odpowiada prawu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.