II SA/Ke 972/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi W. D. i T. D. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], ustalające dla inwestorów W. i T. małżonków D. opłatę w wysokości 50.000 zł. z tytułu legalizacji samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego od strony północno-zachodniej zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w miejscowości N. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ II instancji ustalił, że w wyniku przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu 4 października 2012r. oględzin na w/w działce położonej w miejscowości N. stwierdzono, że od strony zachodniej znajdującego się na tej działce budynku mieszkalnego o wymiarach 12 × 13 m znajduje się część o wymiarach 3,45 × 8,70 m przyległa dłuższym bokiem do budynku. W tej części murowanej, dwukondygnacyjnej z trzyspadowym, pokrytym blachą trapezową dachem, znajduje się od strony północnej wejście na parter budynku mieszkalnego, natomiast od strony południowej wejście na piętro budynku żelbetonową klatką schodową. Ściany wewnętrzne są nieotynkowane, na parterze jest betonowa posadzka, strop jest żelbetonowy, nad piętrem brak stropu – widoczna jest konstrukcja więźby dachowej. Uczestniczący w kontroli T. D. oświadczył, że jest właścicielem nieruchomości nr [...] położonej w miejscowości N. oświadczył również, że dobudował wraz z żoną część budynku mieszkalnego, w której znajdują się wejścia na parter i na piętro. Wykonał to w 2003 roku a następnie w 2004 roku pokrył to blachą trapezową a ocieplenie ścian zewnętrznych styropianem wykonali w 2008 roku. Inwestorzy oświadczyli, że nie posiadają żadnych dokumentów na rozbudowę przedmiotowej części budynku, gdyż nie występowali o pozwolenie do właściwego organu. Pismem z dnia 16 października 2012r, organ wszczął z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie tej rozbudowy. W toku tego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu [...] postanowienie podjęte na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, którym nakazał inwestorom W. i T. D. wstrzymanie robót budowlanych przy rozbudowie tego budynku mieszkalnego, z jednoczesnym nałożeniem na zobowiązanego obowiązku przedłożenia w terminie do 30 czerwca 2013r.: ostatecznej decyzji Wójta Gminy o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej rozbudowy; dokumentów o których mowa w art., 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 ustawy – Prawo budowlane tj. 4 egzemplarzy projektu budowlanego ww. rozbudowy wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego; oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Żądaną dokumentację inwestorzy przedłożyli w organie I instancji w dniu 28 maja 2013r. co poskutkowało postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2013r., ustalającym dla W. i T. D. opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł z tytułu legalizacji samowolnej rozbudowy przedmiotowego budynku. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli W. i T. D. Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał wykonanie swojego postanowienia do czasu rozpatrzenia zażalenia przez organ odwoławczy. Dokonując ponownej oceny zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego organ odwoławczy uznał zażalenie za niezasadne, zaś ustalenia dokonane przez organ I instancji za znajdujące potwierdzenie w przeprowadzonych dowodach, zebranych i ocenionych stosownie do przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.. Organ I instancji dokonał prawidłowej subsumpcji zebranego materiału dowodowego i wydał prawidłowe rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane po stwierdzeniu możliwości zalegalizowania samowolnie wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego od strony północno – zachodniej, na działce nr [...] położonej w miejscowości N. Analiza przedłożonej przez zobowiązanych dokumentacji daje podstawy do stwierdzenia, że zachodzą przesłanki do ustalenia opłaty legalizacyjnej, uiszczenie której stanowi obligatoryjny element zalegalizowania samowoli budowlanej. Stosownie do przepisu art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane, oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej, na które przysługuje zażalenie. Legalizacja rozbudowy jest możliwa pod warunkiem ustalenia opłaty legalizacyjnej. Wysokość tej opłaty została w ocenie organu naliczona poprawnie. Stosownie bowiem do treści art. 49 ust. 2 tej ustawy do opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. l, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. W myśl zaś art. 59 f ust. l - kara stanowi iloczyn współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Przy uwzględnieniu zatem ww. przepisów opłata legalizacyjna stanowi iloczyn: 50 x (s) x (k) x (w), przy czym stawka opłaty (s) wynosi 500zł - zgodnie z art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego. Na podstawie natomiast załącznika do ustawy Prawo budowlane budynek mieszkalny został zaliczony do kategorii I, dla której współczynnik kategorii obiektu (k) wynosi 2,0 oraz współczynnik wielkości obiektu (w) wynosi 1,0. W związku z powyższym kwota opłaty legalizacyjnej wynosi: 50 x 500 zł x 2,0 x 1,0 = 50.000 zł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, biorąc powyższe pod uwagę stwierdził, że organ I instancji ustalił prawidłową wysokość opłaty legalizacyjnej., z jednoczesnym pouczeniem, że nieuiszczenie opłaty w ustawowym terminie poskutkuje wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego, o czym stanowi przepis art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] wnieśli W. i T. D., domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa i bez właściwej oceny materiału dowodowego. Zarzucili, że opłata legalizacyjna została nałożona za dobudowaną do budynku klatkę schodową, która znacznie zwiększa funkcjonalność budynku, a która nie jest samoistnym budynkiem. Zdaniem skarżących nałożenie opłaty legalizacyjnej w przypadku rozbudowy jest bezzasadne. Dodatkowo podnieśli, że nałożenie opłaty legalizacyjnej jest niezgodne z zasadami współżycia społecznego a ich dochody nie pozwalają na pokrycie kosztów opłaty legalizacyjnej. Na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2014r. reprezentujący skarżących pełnomocnik złożył wniosek o wystapienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym czy art. 48, art. 49 i art. 59 f ust. 1 ustawy prawo budowlane są zgodne z art. 2 i art. 31 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem skargi ( art. 145 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi było wydane na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego postanowienie ustalające opłatę z tytułu legalizacji samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego. Postanowienie takie jest częścią i etapem postępowania zmierzającego do zalegalizowania samowolnie wybudowanego (w czym mieści się też rozbudowa i nadbudowa - art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego) obiektu budowlanego lub jego części. Postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej musi być poprzedzone wstrzymaniem robót budowlanych, nałożeniem na inwestora obowiązku przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o jakich mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego oraz wywiązaniem się przez inwestora z tych obowiązków. Przedłożenie przy tym w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów, traktuje się jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego). Skorzystanie przy tym przez inwestora z możliwości legalizacji nie jest jego obowiązkiem, ale prawem, w związku z czym od jego woli zależy, czy złoży wymagane dokumenty, a następnie uiści ustaloną opłatę legalizacyjną, czy też samodzielnie dokona rozbiórki samowoli. Postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej nie kończy również procesu legalizacji. W razie bowiem stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w art. 49 ust. 1 (tj. dotyczących zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz wykonania projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane), właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję rozbiórkową, o której mowa w art. 48 ust. 1. Decyzję tę wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego). W razie natomiast spełnienia wskazanych wyżej wymagań, określonych w art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, właściwy organ wydaje decyzję: 1) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót; 2) o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. Wydanie takiej decyzji kończy postępowanie legalizacyjne. W toku postępowania legalizacyjnego, w którym wydane zostało zaskarżone postanowienie nie było wątpliwe ani sporne, że rozbudowa przedmiotowego budynku od strony północno - zachodniej została dokonana samowolnie pod rządami Prawa budowlanego z 1994 r. Taki właśnie zakres przedmiotowy tej rozbudowy wskazali bowiem sami skarżący na oględzinach w dniu 4 października 2012r.. W oparciu o poczynione na oględzinach ustalenia, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 16 października 2012r. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego usytuowanego na działce Nr [...] położonej w miejscowości N. Przedstawione ustalenia organów nie zostały podważone w skardze. Należy również zauważyć, że wysokość opłaty legalizacyjnej dotyczącej budynków mieszkalnych jednorodzinnych, nie jest zależna od powierzchni i kubatury samowolnie budowanej (bądź wybudowanej) części. Jak to bowiem niewadliwie wywiódł organ II instancji, na podstawie załącznika do ustawy Prawo budowlane przedmiotowy budynek mieszkalny został zaliczony do kategorii I, dla której współczynnik kategorii obiektu (k) wynosi 2,0 oraz współczynnik wielkości obiektu (w) wynosi 1,0. Stosownie natomiast do treści art. 49 ust. 2 tej ustawy do opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. W myśl zaś art. 59 f ust. l - kara stanowi iloczyn współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Przy uwzględnieniu zatem ww. przepisów opłata legalizacyjna stanowi iloczyn: 50 x (s) x (k) x (w), przy czym stawka opłaty (s) wynosi 500zł - zgodnie z art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego. W związku z powyższym wysokość opłaty legalizacyjnej została przez organy nadzoru budowlanego wyliczona poprawnie na kwotę 50.000 zł (50 x 500 zł x 2,0 x 1,0 = 50.000 zł). Ze względu na wskazany brak zależności pomiędzy powierzchnią i kubaturą samowolnie budowanej (bądź wybudowanej) części, a wysokością opłaty legalizacyjnej, w toku postępowania poprzedzającego wydanie postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej, nie zachodzi potrzeba badania zakresu przedmiotowego samowolnej budowy (odbudowy, rozbudowy, nadbudowy) obiektu budowlanego. Nie pozbawia to jednak stron możliwości skontrolowania prawidłowości ustaleń organów w tym zakresie, ponieważ postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej nie kończy postępowania legalizacyjnego. Kończy je bowiem dopiero wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 49 ust. 3 lub ust. 4 Prawa budowlanego. Kontrola zgodności z prawem zaskarżonego do sądu administracyjnego aktu, dokonywana jest przy uwzględnieniu stanu faktycznego istniejącego w dacie jego wydawania. Sąd natomiast nie widzi podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności z Konstytucją art.48, art. 49 i art. 59 f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane, gdyż w ocenie Sądu przepisy te, określające wysokość opłaty legalizacyjnej są w ocenie Sądu zgodny z Konstytucją. Jeszcze raz należy podkreślić, że legalizacja samowoli budowlanej jest uprawnieniem a nie obowiązkiem inwestora, który dopuścił się budowy bez wymaganych przepisami procedur. Ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).