II SA/Ke 974/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.) Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi A. M. na postanowienie Komendanta Policji z dnia [...] października 2021 r. [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Komendanta Policji na rzecz A. M. kwotę [...](czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Ke 974/21 UZASADNIENIE Postanowieniem nr [...] z 6 października 2021 r., Komendant Wojewódzki Policji w K. stwierdził niedopuszczalność odwołania A. M. od rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w K. z 14 sierpnia 2021 r. w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych. W uzasadnieniu organ wskazał, że postanowieniem z 14 sierpnia 2021 r. organ I instancji wszczął przeciwko skarżącemu postępowanie dyscyplinarne o czyn z art. 132 ust. 3 pkt 10 ustawy o Policji oraz o czyn z art. 132 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 23 załącznika do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie "Zasad Etyki Zawodowej Policjanta". W dniu 14 sierpnia 2021 r. Komendant Miejski Policji w K. wydał rozkaz personalny, na mocy którego zawiesił skarżącego w czynnościach służbowych na okres od 14 sierpnia 2021 r. do 13 listopada 2021 r. Rozkaz został doręczony skarżącemu w dniu 14 sierpnia 2021 r. W dniu 23 sierpnia 2021 r. odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożył w imieniu A. M. - adw. P. G.. Pismem z 31 sierpnia 2021 r. organ odwoławczy wezwał pełnomocnika strony do doręczenia dokumentu pełnomocnictwa upoważniającego go do działania w imieniu skarżącego w postępowaniu odwoławczym. W dniu 16 września 2021 r. do organu wpłynęło pismo adw. P. G. wraz z pełnomocnictwem upoważniającym ww. do reprezentowania skarżącego w postępowaniu dyscyplinarnym [...]. Komendant Wojewódzki Policji zauważył, że w niniejszej sprawie istotna jest ocena zakresu udzielonego pełnomocnictwa. Wskazując na art. 132 k.p.a. organ podniósł, że udzielone pełnomocnictwo, jak wynika z jego treści, nie było pełnomocnictwem do reprezentowania strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych, ale ściśle określonym pełnomocnictwem, ograniczonym jedynie do reprezentowania skarżącego w sprawie postępowania dyscyplinarnego [...]. Taki zakres pełnomocnictwa wynika wprost z jego treści. Nie było zatem potrzeby wzywania strony czy pełnomocnika do uzupełnienia bądź wyjaśnienia zakresu pełnomocnictwa. Oczywistym jest, że z uwagi na zakres umocowania, pełnomocnictwo to nie może stanowić podstawy do reprezentowania strony w szerszym zakresie, niż to wynika z jego treści. Ogranicza się jedynie do przedmiotu sprawy dyscyplinarnej, bowiem o jego zakresie nie decydują domniemania ani przeświadczenia, a jego treść. Z powyższego, zdaniem organu wynika, że adw. P. G. nie jest właściwie umocowany do reprezentowania skarżącego w toczącym się postępowaniu odwoławczym w zakresie zawieszenia w czynnościach służbowych. Zatem w dacie złożenia odwołania pełnomocnik nie posiadał legitymacji procesowej do jego wniesienia, bowiem nie był stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. skardze A. M. wniósł o uchylenie postanowienia z 6 października 2021 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania zarzucając naruszenie: 1. art. 64 § 2 k.p.a. poprzez wadliwe i wprowadzające w błąd sformułowanie wezwania do uzupełnienia braków formalnych tj. wezwanie do usunięcia braków formalnych w nadesłanej korespondencji poprzez doręczenie dokumentu pełnomocnictwa do akt sprawy, podczas gdy organ nie kwestionował w praktyce samego faktu złożenia dokumentu do akt, a zakres pełnomocnictwa i brak umocowania do działania w tej konkretnej sprawie, co winno skutkować nie wezwaniem do złożenia dokumentu, co przecież sugerowało, że taki w ogóle nie został złożony, lecz do złożenia właściwego dokumentu potwierdzającego umocowanie do danej sprawy z zaznaczeniem, jakie okoliczności w treści tego złożonego do akt winny zostać wyjaśnione/uzupełnione, 2. art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe i bezpodstawne zastosowanie, pomimo braku pouczenia w treści wezwania do uzupełnienia braków formalnych o tym, że nieusunięcie tych braków spowoduje wydanie postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania lub jakiegokolwiek innego pouczenia, a także poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania pomimo faktu, iż na datę wydania postanowienia pełnomocnictwo udzielone już konkretnie do przedmiotowej sprawy zalegało w aktach sprawy, 3. art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a. poprzez zaniechanie zwrócenia się do strony o potwierdzenie czynności dokonanych przez pełnomocnika w wyznaczonym terminie, wobec uznania przez organ, że wady pełnomocnictwa czynią niemożliwym jego działania w imieniu strony, 4. naruszenie art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie okoliczności zmierzających do ustalenia prawdy obiektywnej przy jednoczesnym zaniechaniu informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, zaniechanie poczynienia stosownych pouczeń, a następnie wyciagnięcie wobec strony ujemnych konsekwencji nieprawidłowego działania organu. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że jego intencją było udzielenie adwokatowi pełnomocnictwa do reprezentowania go we wszystkich postępowaniach prowadzonych i powiązanych ze wszczętym postępowaniem dyscyplinarnym i tak należało interpretować treść pełnomocnictwa. Skarżący zauważył, że organ wydając zaskarżone postanowienie tj. w dniu 6 października 2021 r. dysponował już prawidłowo udzielonym pełnomocnictwem złożonym do akt 4 października 2021 r., czyli dwa dni wcześniej. Uzupełnienie braków po terminie wyznaczonym przez organ, ale jeszcze przed pozostawieniem podania bez rozpoznania, czy też analogicznie stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania, nie jest dopuszczalne. Załączone do akt pełnomocnictwo nie budziło żadnych wątpliwości organu, skoro zaskarżone postanowienie doręczył już pełnomocnikowi, a nie samej stronie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z wnioskiem złożonym w tym zakresie przez obie strony (art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., przytaczanej dalej jako p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W szczególności, trafnie zarzuca autor skargi, że zaskarżone postanowienie narusza art. 64 § 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powoduje konieczność uchylenia orzeczenia objętego skargą (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Zgodnie z pierwszym powołanym wyżej przepisem, jeżeli podanie nie spełnia innych (poza brakiem adresu wnoszącego podanie – art. 64 § 1 k.p.a.) wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Jak wynika z akt administracyjnych, w dniu 14 sierpnia 2021 r. Komendant Miejski Policji w K. wydał wobec A. M. dwa orzeczenia: - postanowienie nr [...], znak [...], o wszczęciu wobec policjanta postępowania dyscyplinarnego oraz - rozkaz personalny nr [...] o zawieszeniu policjanta w czynnościach służbowych od dnia 14 sierpnia 2021 r. do dnia 13 listopada 2021 r. z jednoczesnym zawieszeniem 50% ostatnio należnego uposażenia od najbliższego terminu płatności. Oba orzeczenia doręczone zostały skarżącemu w dniu 14 sierpnia 2021 r., zaś 19 sierpnia 2021 r. złożone zostało przez adwokata P. G. pismo zatytułowane "zgłoszenie obrońcy". Pismo skierowane zostało do Komendy Miejskiej Policji w K. i dołączono do niego dokument pełnomocnictwa udzielonego 17 sierpnia 2021 r., zgodnie z którym A. M. upoważnił adwokata P. G. do prowadzenia, z prawem udzielenia substytucji, jego sprawy w postępowaniu dyscyplinarnym RPD-2/2021. Kserokopie tego pisma oraz dokumentu pełnomocnictwa złożone zostały do akt niniejszej sprawy wraz z odwołaniem od rozkazu personalnego nr [...] z dnia 14 sierpnia 2021 r., które pełnomocnik wniósł w imieniu A. M.. Oznacza to, że organ II instancji zapoznał się z ich treścią, zanim skierował do adwokata P. G. wezwanie datowane na 31 sierpnia 2021 r. do usunięcia braków formalnych "w nadesłanej korespondencji" poprzez doręczenie dokumentu pełnomocnictwa do akt sprawy, w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania. Jako podstawę prawną wezwania wskazano art. 64 § 2 k.p.a. W jego wykonaniu pełnomocnik skarżącego złożył w zakreślonym terminie poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię dokumentu pełnomocnictwa z 17 sierpnia 2021 r. Z treści zaskarżonego postanowienia wynika, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania złożonego od rozkazu personalnego w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych było skutkiem przyjęcia przez organ II instancji, że przedłożony dokument pełnomocnictwa nie obejmuje upoważnienia do działania pełnomocnika w niniejszym postępowaniu, gdyż jego treść wskazywała, że dotyczy wyłącznie sprawy postępowania dyscyplinarnego. Postępowanie dyscyplinarne regulują przepisy art. 132 i nast. ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (stan prawny na datę podjęcia zaskarżonego postanowienia, opublikowany w Dz. U. z 2020 r. poz. 360 z późn. zm.), zaś w zakresie nieuregulowanym stosuje się do tego postępowania odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego - w zakresie określonym w art. 135p ustawy o Policji. Z kolei zawieszenie policjanta w czynnościach służbowych reguluje art. 39 ustawy o Policji. Decyzje podejmowane na podstawie tego przepisu nie stanowią części postępowania dyscyplinarnego, choć w tym konkretnym przypadku rozkaz personalny z 14 sierpnia 2021 r. niewątpliwie pozostawał w bezpośrednim związku z postępowaniem dyscyplinarnym wszczętym tego samego dnia w stosunku do A. M.. Policjant został bowiem zawieszony w czynnościach służbowych na podstawie art. 39 ust. 2 ustawy o Policji właśnie z uwagi na wszczęcie przeciwko niemu postępowania dyscyplinarnego. Oba postępowania są zatem odrębne i procesowo od siebie niezależne. Jeśli organ odwoławczy powziął wątpliwości co do zakresu pełnomocnictwa udzielonego w dokumencie z 17 sierpnia 2021 r., to winien je wyjaśnić kierując do pełnomocnika strony takie wezwanie, które w sposób jasny i czytelny wskazywałoby na konieczność doprecyzowania treści pełnomocnictwa. W szczególności, sięgając po dyspozycję art. 64 § 2 k.p.a. organ powinien zobowiązać pełnomocnika bądź do wyjaśnienia zakresu udzielonego już pełnomocnictwa bądź do złożenia nowego dokumentu upoważniającego do występowania w imieniu strony w postępowaniu w przedmiocie zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych. Wezwanie winno także określać rygor niewykonania zobowiązania, którym – wedle treści art. 64 § 2 k.p.a. – jest pozostawienie podania bez rozpoznania, a w przypadku odwołania – stwierdzenie niedopuszczalności jego wniesienia przez osobę niemającą umocowania do działania w imieniu strony (art. 134 k.p.a.). Słusznie zarzuca autor skargi, że wezwanie z 31 sierpnia 2021 r. nie sprostało wymogom wskazanym w powyższym przepisie. Po pierwsze, treść wezwania mogła sugerować, że organ nie dysponuje dokumentem pełnomocnictwa z dnia 17 sierpnia 2021 r. Złożenie przez pełnomocnika poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii tego dokumentu wskazuje na to, że wezwanie tak właśnie zostało zrozumiane, co było podyktowane nieprecyzyjną treścią nałożonego zobowiązania, niewskazującą na wątpliwości organu. W wezwaniu zobowiązano jedynie do nadesłania dokumentu pełnomocnictwa i nie określono, że powinno ono dotyczyć upoważnienia do występowania w imieniu A. M. w postępowaniu w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych. Jak już wyżej powiedziano, oba postępowania: dyscyplinarne i prowadzone w trybie art. 39 ust. 2 ustawy o Policji, choć odrębne procesowo, były integralnie ze sobą związane, a wszczęcie postępowania dyscyplinarnego zbiegło się czasowo z rozkazem personalnym nr [...]. Skoro intencją strony było powierzenie adwokatowi reprezentowania we wszystkich sprawach związanych ze wszczęciem postępowania dyscyplinarnego – co podkreśla autor skargi i co trudno kwestionować z uwagi na fakt merytorycznego powiązania obu postępowań - to treść wezwania z 31 sierpnia 2021 r. mogła zostać zrozumiana w sposób, o jakim mowa wyżej, gdyż nie sprecyzowano w nim, że pełnomocnictwo do reprezentowania w postępowaniu dyscyplinarnym organ odwoławczy uznał za niewystarczające do wykazania umocowania pełnomocnika do wniesienia odwołania od rozkazu personalnego nr [...] z 14 sierpnia 2021 r. Po drugie, w wezwaniu nie określono żadnego rygoru niewykonania nałożonego zobowiązania, co narusza art. 64 § 2 w zw. z art. 134 k.p.a., gdyż strona nie może ponosić skutków prawnych takiego "niepełnego" wezwania, tym bardziej, że w kontrolowanym przypadku polegają one na pozbawieniu prawa do rozpatrzenia złożonego odwołania i merytorycznego dwukrotnego rozpoznania sprawy przez organy administracji I i II instancji. Po trzecie wreszcie, z akt wynika, że 4 października 2021 r. do Komendy Wojewódzkiej Policji w K. złożony został drugi dokument pełnomocnictwa z 29 września 2021 r., w którym A. M. upoważnił adwokata P. G. do reprezentowania go w sprawie [...]. Nie do zaakceptowania są przy tym twierdzenia organu zawarte w odpowiedzi na skargę, że pełnomocnictwo to obejmowało toczącą się równolegle sprawę zwolnienia ze służby w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, w której zgłosił się adwokat P. G. jako pełnomocnik skarżącego, składając dokument pełnomocnictwa z 29 września 2021 r. Wskazana w tym dokumencie sygnatura [...] widnieje bowiem na wezwaniu z 31 sierpnia 2021 r., poprzedzającym zaskarżone postanowienie, a więc nie może być wątpliwości co do tego, że upoważnienie wynikające z omawianego dokumentu dotyczyło postępowania odwoławczego w sprawie zawieszenia w czynnościach służbowych. Pełnomocnik był więc uprawniony do występowania w imieniu strony w tej sprawie, a więc także do złożenia odwołania od rozkazu personalnego nr [...] z 14 sierpnia 2021 r. Zasadnie podnosi także autor skargi, że złożenie tego dokumentu po upływie terminu wskazanego w wezwaniu z 31 sierpnia 2021 r. nie miało znaczenia prawnego, gdyż wykazanie właściwego umocowania pełnomocnika mogło nastąpić w każdym czasie przed rozpatrzeniem odwołania i tak właśnie się stało w tym przypadku. Podkreślenia również wymaga, że strona może potwierdzić wcześniejsze czynności procesowe dokonane w jej imieniu przez pełnomocnika. Do pełnomocnictwa w sprawach nieuregulowanych w k.p.a. stosuje się bowiem posiłkowo przepisy Kodeksu cywilnego o pełnomocnictwie, tj. art. 95 i n. k.c. Nawet jeżeliby więc przyjąć w stanie sprawy stanowisko, że wniesienie odwołania od rozkazu personalnego z 14 sierpnia 2021 r. nastąpiło z przekroczeniem zakresu pełnomocnictwa udzielonego w dniu 17 sierpnia 2021 r., to ważność czynności procesowych pełnomocnika podjętych w imieniu strony uzależniona była od ich potwierdzenia (art. 103 § 1 k.c.). Do takiego potwierdzenia doszło poprzez udzielenie pełnomocnictwa w dniu 29 września 2021 r. Zakres tego pełnomocnictwa wskazuje wyraźnie na to, że intencją skarżącego było powierzenie adwokatowi P. G. reprezentowania go nie tylko w postępowaniu dyscyplinarnym, ale także w sprawie dotyczącej zawieszenia w czynnościach służbowych. Z tych przyczyn Komendant Wojewódzki Policji w K. nie miał podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od rozkazu personalnego nr [...] z 14 sierpnia 2021 r., a naruszenie przez organ odwoławczy art. 64 § 2 w zw. z art. 134 k.p.a. skutkowało koniecznością wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego, o czym Sąd orzekł w pkt I wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. Orzeczenie w pkt II wyroku oparte zostało o treść art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania składa się wynagrodzenie adwokata obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. poz. 1800 ze zm.). Do niezbędnych kosztów postępowania sądowego Sąd nie wliczył natomiast opłaty skarbowej od pełnomocnictwa uiszczonej w kwocie 17 zł, przyjmując, że sprawa niniejsza dotyczy zatrudnienia, zaś zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1923 z późn. zm.), złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa w tego rodzaju sprawach nie podlega opłacie skarbowej. Rozpoznając sprawę ponownie, organ II instancji rozpatrzy merytorycznie odwołanie wniesione przez A. M. od rozkazu personalnego nr [...] z 14 sierpnia 2021 r.