II SA/Ke 976/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2017r. sprawy ze skargi [...] w K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy zmiany terminu wykonania obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Decyzją z [...], Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomości przy ul. [...] w [...] od decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z [...] w sprawie odmowy zmiany terminu wykonania obowiązków określonych w decyzji Komendanta Miejskiego PSP w [...] z [...], na podstawie art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 603 ze zmianami) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Komendant Wojewódzki wskazał, że organ I instancji odmawiając przedłużenia terminu realizacji obowiązków określonych w decyzji z [...], tj. instalacji wodociągowej przeciwpożarowej z zaworami hydrantowymi 52, zapewnienia wymaganego zapasu wody do celów przeciwpożarowych oraz poszerzenia istniejącej drogi pożarowej do budynku i jej oznakowania argumentował, że zaproponowany przez stronę termin 31 grudnia 2020r. jest zbyt odległy i nie widzi on możliwości zmiany terminu realizacji tych obowiązków na tak długi okres czasu. Termin określony w decyzji z [...] był wystarczający do wykonania nałożonych obowiązków, z których do wydania tej decyzji nie wykonano żadnego. Po dokonaniu oceny materiału dowodowego i przeanalizowaniu sprawy organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo, a argumentacja strony nie zasługuje na uwzględnienie. Brak środków finansowych na realizację obowiązków nie może być powodem zaniechań w wykonywaniu obowiązków nałożonych w drodze decyzji administracyjnej. Zaznaczył, że obowiązek wykonania instalacji wodociągowej przeciwpożarowej powstał z mocy prawa w 2003 r. na podstawie § 15 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2003 r. Nr 121 poz. 1138) i istnieje obecnie. Podobna sytuacja występuje w zakresie wykonania drogi pożarowej. Obowiązek zapewnienia dróg pożarowych do budynków mieszkalnych wysokich, powstał w roku 1999 na mocy § 11 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 stycznia 1999 r. w sprawie określenia szczegółowych wymagań w zakresie przeciwpożarowego zaopatrzenia wodnego, ratownictwa technicznego, chemicznego, ekologicznego lub medycznego oraz warunków, jakim powinny odpowiadać drogi pożarowe (Dz. U. z 1999 r. Nr 7 poz. 64) i istnieje do dzisiaj. Tym samym, zdaniem organu odwoławczego istniał dostatecznie długi okres na samodzielne wykonanie przez stronę obowiązków, bez oczekiwania na działania administracyjne uprawnionych organów. Dodał, że brakowi środków finansowych przeczy fakt, że strona zaciągnęła kredyt bankowy na wykonanie ocieplenia budynku, a więc inwestycję, która nie jest wymagana przez przepisy prawa. Odnosząc się do argumentacji, że strona nie mogła wykonać obowiązku dotyczącego poszerzenia i oznakowania drogi pożarowej ponieważ droga nie należy do Wspólnoty organ podniósł, że strona dopuściła się zaniechania w wykonaniu tego obowiązku. Mogła bowiem wykonać ten obowiązek, poprzedzając to pozyskaniem niezbędnych do tego celu praw władania gruntem na podstawie stosowych umów cywilnoprawnych. Wobec powyższego, organ II instancji uznał, że termin realizacji obowiązków określonych w decyzji z [...] został określony w sposób racjonalny, umożliwiający ich wykonanie z zachowaniem trybu przewidzianego prawem tzn. pozwalał na wykonanie projektów, otrzymanie niezbędnych pozwoleń i przeprowadzenie prac budowlanych. Następnie Komendant Wojewódzki stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie przesłanki wskazane w art. 155 kpa nie zachodzą. Obowiązki, które ciążą na stronie, dotyczą bezpieczeństwa mieszkańców budynku, które jest wartością nadrzędną i w interesie społecznym będzie jak najszybsze ich wykonanie. Potwierdzeniem tego stanowiska jest fakt, że 30 maja 2016 r. mieszkańcy budynku przy ul. [...] w trosce o swoje bezpieczeństwo zwrócili się do Komendanta Miejskiego PSP w [...] o przeprowadzenie kontroli drogi pożarowej w zakresie jej zgodności z obowiązującymi przepisami. Zatem odwołujący doskonale wie, że obowiązki w zakresie ochrony przeciwpożarowej leżą zarówno w interesie społecznym jak i słusznym interesie strony postępowania. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] skardze na powyższą decyzję, Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w [...] wskazała, że została zobowiązana (punkt 1 i 2 decyzji z [...]), do wykonania zaworów hydrantowych na nawodnionych pionach i zapewnienia wymaganego zapasu wody do celów przeciwpożarowych, w terminie do 31 grudnia 2015 r. Powodem niedotrzymania terminu był brak środków finansowych wynikający z zaciągniętego dużego kredytu inwestycyjnego na remont instalacji elektrycznej, w której często dochodziło do zwarć oraz na remont dźwigów osobowych, które ze względu na zły stan techniczny miały nie zostać dopuszczone do użytku. Strona skarżąca podkreśliła, że nie uchyla się od wykonania decyzji w powyższym zakresie, a jedynie prosi o przesunięcie terminu wykonania do końca 2020 r., kiedy będzie mogła spłacić część obecnego kredyt i zaciągnąć nowy. Dodała, że przed budynkiem [...] znajdują się zewnętrzne hydranty przeciwpożarowe, które na wypadek pożaru można użyć do ochrony ludzi i budynku. Dalej autor skargi podniósł, że nakazano również zapewnić odpowiednią szerokość drogi pożarowej do budynku oraz ją oznakować (punkt 3 i 4 decyzji z [...]). Obowiązki te nie mogą być zrealizowane z uwagi na fakt, że droga biegnąca wzdłuż budynku nie należy do Wspólnoty. Budynek został sprzedany po obrysie, a właścicielem gruntu wokół budynku jest Gmina Kielce, o czym organ został poinformowany w 2012 r. Skarżąca podkreśliła, że wielokrotnie występowała do Urzędu Miasta o remont drogi jednak bezskutecznie i dlatego podjęła decyzję o remoncie drogi na koszt własny. Jednak z uwagi na fakt, że nie jest właścicielem gruntu musiała wystąpić do Urzędu Miasta o udzielenia pełnomocnictwa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, którego nie otrzymała. Jedynym wyjściem byłaby dzierżawa drogi, na co Wspólnota nie może się zgodzić z uwagi na dodatkowe koszty jakie musiałaby ponosić, tym bardziej, że droga ta jest drogą ogólnie dostępną i służy jako łącznik pomiędzy ulicą [...], a [...]. Kończąc Wspólnota wniosła o wydłużenie terminu wykonania obowiązków z punktów 1 i 2 do końca 2020 r. oraz uchylenie decyzji w punktach 3 i 4. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie z powodów w niej wskazanych. Zgodnie bowiem z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zmianami), dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W sprawie niesporne jest to, że decyzją z [...] na skarżącą Wspólnotę zostały nałożone cztery obowiązki: dwa pierwsze dotyczą zastosowana zaworów hydrantowych na nawodnionych pionach oraz zapewnienia wymaganego zapasu wody, dwa pozostałe wykonania oznakowania drogi pożarowej oraz jej poszerzenia. Niesporne jest również i to, że do chwili obecnej żaden z tych obowiązków nie został wykonany, co zostało stwierdzone w czasie kontroli przeprowadzonej 15 lipca 2016 r. W związku z powyższym skarżąca Wspólnota wystosowała do Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w [...] pismo, w którym wnioskowała o przedłużenie - z powodu braku środków finansowych - terminu do wykonania obowiązków opisanych w punktach 1 i 2 decyzji z 2012 r., natomiast odnośnie obowiązków związanych z drogą pożarową (punkty 3 i 4 decyzji z 2012 r.) wskazała, że z uwagi na brak tytułu do gruntu, na którym znajduje się ta droga (do Wspólnoty należy jedynie grunt po obrysie budynku), nie jest możliwe wykonanie przez nią tych obowiązków. Skarżąca dołączyła dokumenty w postaci korespondencji z właścicielem gruntu (Gminą), potwierdzające tę okoliczność. Zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Z kolei zgodnie z art. 8 kpa organy prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W myśl zaś art. 9 kpa organy są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich prawa i obowiązków. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organ I instancji, a w ślad za nim organ odwoławczy z naruszeniem powyższych przepisów nie wyjaśnił, czego skarżąca domaga się w związku z podnoszoną przez nią niemożnością wykonania poszerzenia drogi i jej oznakowania i potraktował pismo Wspólnoty jako wniosek o przedłużenie terminu do wykonania wszystkich obowiązków określonych decyzją z 2012 r. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca zakwestionowała jedynie odmowę przedłużenia jej terminu do wykonania zaworów hydrantowych na nawodnionych pionach z wymaganym zapasem wody. Tymczasem organ odwoławczy utrzymał w mocy całą decyzję organu I instancji, w tym również niezaskarżoną decyzję organu I instancji, odmawiająca przedłużenia terminu do wykonania obowiązków związanych z drogą pożarową, nałożonych decyzją z 2012 r., wydaną pomimo braku wniosku w tej części . O tym, że składając pismo do organu I instancji intencją skarżącej nie było przedłużenie jej terminu do poszerzenia drogi oraz ustawienia znaku świadczy chociażby złożona przez nią do Sądu skarga, w której wnosi ona o uchylenie decyzji z 2012 r. w części nakładającej na nią te obowiązki. Niewątpliwie więc organy, odnośnie obowiązków określonych w punktach 3 i 4 decyzji z 2012 r., nie ustalając czego i w jakim trybie faktycznie domaga się Wspólnota, nie rozpoznały istoty sprawy w tej części. Postępowanie administracyjne nie ma charakteru ściśle formalnego. Decydujące znaczenie zawsze powinny mieć rzeczywiste intencje wnioskodawcy, a nie sam tytuł, czy nawet literalne brzmienie jego podania. Obowiązek dokładnego ustalania przedmiotu żądania zgłoszonego przez stronę wynika przede wszystkim z przepisów określających ogólne zasady postępowania, w tym art. 9 k.p.a. W niniejszej sprawie żądanie skarżącej odnośnie wykonania przez nią obowiązków związanych z drogą pożarowa zostało zakwalifikowane wadliwie jako wniosek o przedłużenie terminu do wykonania tych obowiązków, podczas, gdy przez cały czas podnosiła ona niemożność wywiązania się z tego obowiązku. Mając powyższe na uwadze decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu, o czym Wojewódzki Sad Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien wyjaśnić jakie żądanie i w jakim trybie Wspólnota składa w odniesieniu do obowiązków nałożonych na nią w punktach 3 i 4 decyzji z 2012 r. i w zależności od wskazanej podstawy prawnej albo orzec o całości żądania w jednej decyzji albo też odrębnie rozpoznać wniosek o przedłużenie terminu, a osobno wniosek dotyczący obowiązku poszerzenia drogi i ustawienia znaku.