II SA/Ke 98/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 marca 2010r. sprawy ze skargi E. H. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [....] w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpoznaniu odwołania E.H., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] odmowie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2009. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w dniu 5 maja 2009 r. do organu I instancji wpłynął wniosek E.H. o przyznanie płatności na rok 2009 z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), w którym skarżący zadeklarował na obszarach ONW użytkowanie jednej działki rolnej oznaczonej literą D, położonej na działce ewidencyjnej w obrębie W., gmina B. (powiat [...], województwo [...]), o łącznej powierzchni 1,52 ha, przy czym organ I instancji opisaną wyżej decyzją z dnia 5 października 2009 r. odmówił skarżącemu przyznania pomocy finansowej. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożył E.H. podnosząc, że rozstrzygnięcie jest niezgodne z prawem, gdyż w dacie złożenia wniosku miejscowość J.W. w gminie B. znajdowała się w załączniku do rozporządzenia z dnia 11 marca 2009 r. Wydanie decyzji w oparciu o zmienione przepisy stanowi w przekonaniu odwołującego się niekompetencję organu oraz niepodjęcie decyzji na korzyść rolnika. Rozpoznając powyższe odwołanie organ II instancji wskazał, że stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, szczegółowe warunki i tryb udzielania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, (zwanych obszarami ONW) oraz przestrzenny zasięg wdrażania tego działania określają przepisy Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 oraz przepisy unijne, przy czym w niniejszej sprawie znajdują zastosowanie przepisy Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r., w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji tego rozporządzenia przez rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 sierpnia 2009 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Przytaczając treść przepisów art. 10 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz § 2 pkt 2 i § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. organ odwoławczy wskazał, że E.H. w złożonym wniosku ubiegał się o przyznanie płatności ONW dla działki rolnej D położonej na obszarach niewymienionych w załączniku do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 sierpnia 2009 r. Wobec powyższego organ II instancji uznał, że działka rolna D położona na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie W. gmina B. (powiat [...], woj. [...]) nie jest położona na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania wymienionych w załączniku do Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r., co oznacza, że E.H. nie przysługuje pomoc finansowa z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2009. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji wskazał, że w myśl § 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 sierpnia 2009 r. zmiany do Rozporządzenia z dnia 11 marca 2009 r. weszły w życie z dniem ogłoszenia, tj. w dniu 28 sierpnia 2009 r., przy czym w rozporządzeniu tym nie ustanowiono przepisów przejściowych, dlatego też organy administracji zobligowane były wydać rozstrzygnięcie na podstawie przepisów obowiązujących w dniu wydania rozstrzygnięcia. Kierownik Biura ARiMR nie mógł zatem wydać decyzji na korzyść rolnika, gdyż przepisy prawa krajowego i unijnego nie dopuszczają jakiejkolwiek uznaniowości w ustaleniu prawa do przyznania płatności ONW. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach E.H., podnosząc, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest niesprawiedliwe ze względów społecznych i wniósł o zmianę niekorzystnej dla niego decyzji poprzez przyznanie pomocy finansowej. Skarżący zarzucił, że prawo nie może działać wstecz, skoro zatem wniosek został złożony w dniu 5 maja 2009 r., zaś przepisy zmieniły się w dniu 18 sierpnia 2009 r. płatność powinna zostać przyznana. Autor skargi wskazał, że brak wsparcia finansowego dla wsi J. jest elementem uznaniowości, gdyż wszystkie wsie położone po południowej stronie drogi S. – K. otrzymały dopłaty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentacje przedstawioną w pisemnych motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Bezsporny w niniejszej sprawie pozostaje fakt, że E.H. wnioskiem z dnia 5 maja 2009 r. zwrócił się o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2009, przy czym do płatności zadeklarował użytkowanie jednej działki rolnej oznaczonej literą D, położonej w obrębie ewidencyjnym W., gmina B., powiat [...], woj. [...] o łącznej powierzchni 1,52 ha. Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowiły przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r., Nr 40, poz. 329), w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji, która nastąpiła Rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 sierpnia 2009 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 ( Dz. U z 2009 r. Nr 138 poz. 1127). Stosownie do treści § 2 pkt 2 cyt. rozporządzenia z dnia 11 marca 2009 r. płatność ONW przysługuje rolnikowi w rozumieniu przepisów art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, zwanemu dalej rolnikiem, jeżeli łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwanej dalej "działkami rolnymi", lub ich części, położonych na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanej dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009 wynosi co najmniej 1 ha. Zgodnie natomiast z § 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia, płatność ONW jest przyznawana rolnikowi do działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW, użytkowanych jako grunty orne, sady oraz trwałe użytki zielone, przy czym wykaz obszarów ONW zaliczonych do poszczególnych typów jest określony w załączniku do rozporządzenia w brzmieniu określonym w załączniku do rozporządzenia z dnia 18 sierpnia 2009 r. ( § 3 ust. 5 rozporządzenia z dnia 11 marca 2009 r. w zw. z § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 18 sierpnia 2009 r.). Podkreślić należy, że organy administracji stosują przepisy prawa materialnego obowiązujące w dacie wydania decyzji, przy czym przepisy te decydują również o tym, czy i w jakim zakresie organ ten powinien ewentualnie zastosować przepisy dawniejsze. Zasada ta znajduje również zastosowanie w przypadku organu odwoławczego, który rozpoznając odwołanie powinien ocenić sprawę według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydania przez ten organ decyzji odwoławczej. Oznacza to, że jeżeli przepisy prawa materialnego ulegną zmianie w czasie między wydaniem decyzji w I instancji a rozpatrzeniem odwołania, organ II instancji obowiązany jest uwzględnić nowy stan prawny, chyba że z nowych przepisów wynika coś innego. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie wiążą z datą wszczęcia postępowania podstawy faktycznej i prawnej rozpoznania sprawy. Miarodajny w tym względzie jest stan obowiązujący w dacie wydania decyzji (por. wyrok NSA z dnia 4 października 2000 r. w sprawie o sygn. akt V SA 283/00, LEX nr 50110). Mając na uwadze powyższe rozważania wskazać należy, że w dacie złożenia przez E.H. wniosku o przyznanie pomocy finansowej, zdeklarowana przez niego działka rolna nr [...] położona w obrębie W., gmina B. (powiat [...], woj. [...]), według załącznika do rozporządzania z dnia 11 marca 2009 r. istotnie była zaliczana do obszarów o niekorzystnym warunkach gospodarowania. Wobec jednak zmiany przepisów na mocy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 sierpnia 2009 r., które weszły w życie w dniu 28 sierpnia 2009 r., obszar, na którym znajduje się zadeklarowana działka przestał być uznawany za obszar o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Organy administracji zatem wydając rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie były zobligowane do stosowania przepisów aktualnie obowiązujących, na podstawie których nie było możliwe przyznanie pomocy, jakiej domagał się skarżący. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia zasady zakazu działania prawa wstecz należy wyjaśnić co następuje. Zasada niedziałania prawa wstecz stanowi istotny element demokratycznego państwa prawnego. O jej znaczeniu i rozumieniu wypowiadał się wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z dnia 30 listopada 1993 r., K 18/92 (OTK 1993, z. 2, poz. 41), Trybunał wyjaśnił, że ustawa działa z mocą wsteczną, kiedy początek jej stosowania ustalony został na czas wcześniejszy aniżeli ten, w którym ustawa stała się obowiązująca, to jest, w którym została prawidłowo ogłoszona. Treścią zasady lex retro non agit jest bowiem zakaz nadawania prawu mocy wstecznej." Uwzględniając takie rozumienie zakazu retroakcji należy stwierdzić, że w sprawie nie doszło do jego złamania. Z treści § 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 sierpnia 2009 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 ( Dz. U z 2009 r. Nr 138 poz. 1127) wynika bowiem, że rozporządzenie to weszło w życie z dniem ogłoszenia (tj. z dniem 28 sierpnia 2009 r.), a więc nie z dniem wcześniejszym, niż ten, w którym stało się obowiązujące. Natomiast o złamaniu zakazu działania prawa wstecz przez organy administracji w ogóle nie może być mowy, gdyż organy mają obowiązek kierować się przy orzekaniu zasadą bezpośredniego działania nowych przepisów, która w niniejszej sprawie została zachowana. Organy zastosowały bowiem prawo obowiązujące w dacie rozstrzygania, co zostało szczegółowo wyżej wyjaśnione. Z treści uzasadnienia skargi wynika, że zarzucana w niej uznaniowość w istocie nie dotyczy organu, ale ustawodawcy, który zmienił treść załącznika do powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r., Nr 40, poz. 329). Ocena motywów tej zmiany nie mieści się jednak w zakresie kontroli decyzji administracyjnych sprawowanej przez sąd administracyjny. Uwzględniając powyższe rozważania należy stwierdzić, że ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, skarga podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.