II SA/Ke 982/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza Sędzia WSA Agnieszka Banach po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 marca 2022 r. sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2021 r. [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z 25 listopada 2021 r. znak: [...] [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "Kolegium"), po rozpoznaniu zażalenia J. B., utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza [...] i Gminy P. z 8 października 2021 r. znak: [...], którym ustalono koszty postępowania rozgraniczeniowego wszczętego na wniosek S. T., dotyczącego ustalenia przebiegu granicy pomiędzy nieruchomością położoną w obrębie S., gmina P. oznaczoną w ewid. gruntów nr [...] stanowiącą własność S. T. z nieruchomością sąsiednią oznaczoną nr [...], będącą własnością J. B. - w wysokości [...] zł. Jednocześnie organ pierwszej instancji zobowiązał odpowiednio S. T. do wpłaty kwoty [...]zł (pozostała kwota w wysokości [...] zł została uiszczona wcześniej tytułem zaliczki na poczet rozgraniczenia i odliczona od kwoty [...]zł) oraz J. B. do wpłaty kwoty [...]zł - w terminie 14 dni od dnia otrzymania postanowienia na wskazany rachunek bankowy Gminy P.. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że ustawa - Prawo geodezyjne i kartograficzne nie zawiera regulacji dotyczących ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości. Poniesienie przez stronę obciążających ją kosztów postępowania rozgraniczeniowego następuje w trybie przewidzianym w art. 264 k.p.a. Organ dopiero wraz z wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę, bądź też po umorzeniu postępowania administracyjnego z uwagi na obiektywną niemożliwość ustalenia granicy w tym trybie ustala w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osobę zobowiązaną do ich poniesienia i wówczas obciąża ją tymi kosztami. Powołując się na orzecznictwie sądów administracyjnych Kolegium wyjaśniło, że postanowienie o ustaleniu wysokości kosztów postępowania określa je odpowiednio do okoliczności sprawy, a więc żądań stron, ich interesu, czy spowodowania dodatkowych kosztów z winy którejś ze stron postępowania. Organ administracji publicznej w myśl art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. powinien kierować się celem postępowania rozgraniczeniowego, zatem zauważać korzyści jakie dzięki rozgraniczeniu nieruchomości uzyskują strony w nim uczestniczące, a nie tylko skupiać się na podmiocie, który wystąpił z żądaniem jego wszczęcia, zwłaszcza w sytuacji gdy rozgraniczenie dotyczy gruntów prywatnych i trudno spodziewać się, że wszczęcie takiego postępowania nastąpi z urzędu. Kolegium powołując się przy tym na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OPS [...], wskazało, że udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że postępowanie to toczy się w interesie każdej z jego stron. Interes prawny jest bowiem kategorią obiektywną. Twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostawałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. Uznać należy również, że w interesie prawnym wszystkich właścicieli leży ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości, ponieważ granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Jak ustaliło Kolegium, w toku postępowania decyzją z dnia 6 października 2021 r. znak: [...] Burmistrz [...] i Gminy P. orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] stanowiącej własność S. T., dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] z nieruchomością sąsiednią, oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] stanowiącą własność J. B., dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], wyznaczając przebieg granicy od drogi gminnej oznaczonej numerem działki [...] w kierunku południowo-wschodnim do rzeki oznaczonej numerem działki ewidencyjnej 1570 miedzą zbliżoną do linii prostej. Pierwszy betonowy słupek ogrodzenia od strony drogi położony jest w odległości 1,50 m od krawędzi asfaltowej. Teren jest łatwo dostępny. Na odcinku ok 25,90 m od drogi w kierunku pól, wzdłuż granicy istnieje stare drewniane ogrodzenie, miejscami w złym stanie technicznym, połamane i pochylone sztachety. W dalszej części zachowały się tylko fragmenty starego płotu i metalowy słupek od siatki. Dalej granicę między rozgraniczanymi działkami w naturalny sposób wyznacza miedza. W okolicach rzeki +/- 3 metry od brzegu brak wyraźnej granicy użytkowania - teren podmokły porośnięty szuwarami. Punkt końcowy, tj. nr [...] położony jest w terenie około 2 metry dalej od brzegu cieku wodnego w kierunku P. . Granicę oznaczono kolorem czerwonym na szkicu granicznym, przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K. w dniu 29 września 2021 r. nr ewid. [...] W protokole granicznym zawarta jest informacja, że obie strony zaakceptowały ustaloną granicę. Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że Burmistrz [...] i Gminy P. był uprawniony do obciążenia J. B. kosztami postępowania rozgraniczeniowego, ponieważ zarówno w interesie skarżącego, jak i S. T. leżało ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości, a nadto niewątpliwie byli stronami tego postępowania. Organ odwoławczy wskazał, że w aktach znajduje się postanowienie Burmistrza [...] i Gminy P. upoważniające uprawnionego geodetę A. B. do przeprowadzenia czynności rozgraniczeniowych, umowa zawarta na wykonanie czynności rozgraniczenia oraz faktura wystawiona przez geodetę - opiewająca na kwotę [...]zł. Organ uzupełnił również dokumentację poprzez przedłożenie dowodu zapłaty za powyższą fakturę. Kolegium podkreśliło, że zgodnie z art. 152 k.c. właściciele nieruchomości ponoszą koszty rozgraniczenia po połowie, co wynika z zasady, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. W oparciu o art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej powinien w drodze postanowienia orzec o kosztach rozgraniczenia poniesionych przez ten organ w postaci wynagrodzenia upoważnionego geodety i obciążyć kosztami rozgraniczenia proporcjonalnie strony będące właścicielami gruntów sąsiadujących objętych rozgraniczeniem, na zasadach określonych w art. 152 k.c. Zdaniem Kolegium, prawidłowo zatem organ pierwszej instancji obciążył S. T. i J. B. kosztami postępowania rozgraniczeniowego po połowie. Ubocznie Kolegium wskazało na wadliwość postępowania organu pierwszej instancji, który najpierw winien uiścić koszty rozgraniczenia a następnie obciążyć tymi kosztami strony. W niniejszym postępowaniu organ wydał postanowienie ustalające wysokość kosztów i zobowiązujące strony do ich poniesienia w dniu 8 październik 2021 r., a następnie w dniu 5 listopada 2021 r. uiścił te koszty. Kolegium stwierdziło jednak, że z uwagi na fakt, iż koszty te zostały poniesione przez organ przed rozpatrzeniem zażalenia, uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik postępowania. Skargę na powyższe postanowienie Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł J. B., podnosząc, że wnioskodawca S. T., jak również Burmistrz nie uwzględnili stanu ewidencyjnego ustalonego przez służby geodezyjne w latach ubiegłych i nie dokonali jego porównania ze stanem faktycznym granicy między działkami. Skarżący zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy i zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. W piśmie procesowym z dnia 24 lutego 2022 r. J. B. przedstawił przebieg granicy istniejący od lat 50-tych ubiegłego wieku i podniósł w szczególności, że S. T. zainicjował bezzasadne postępowanie rozgraniczeniowe, kierując się chęcią uzyskania ok. 20 -70 cm gruntu oraz dwóch kilkudziesięcioletnich drzew. Zdaniem skarżącego, koszty rozgraniczenia poniesione zostały zatem w interesie wnioskodawcy. Nadto powołany w postępowaniu rozgraniczeniowym geodeta potwierdził zgodność przebiegu granicy z dotychczasowymi mapami. Skarżący dodał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość obciążenia spornymi kosztami tylko wnioskodawcę, który bezpodstawnie wszczyna postępowanie rozgraniczeniowe. Do powyższego pisma skarżący dołączył mapę do celów projektowych zaktualizowaną w 2005 r., opinię geodezyjną z wykonanego rozgraniczenia oraz szkic graniczny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie, zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Kontrolowana sprawa została na tej podstawie rozpoznana w trybie uproszczonym. Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji sądu administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nie stwierdził w niniejszej sprawie naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Ustalony w sprawie stan faktyczny jest niesporny. Z materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy wynika, że Burmistrz [...] i Gminy P. postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2021 r. (k. 35 akt adm.) wszczął na wniosek S. T. postępowanie rozgraniczeniowe w celu ustalenia przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami oznaczonymi w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i nr [...] położonymi w obrębie S., gmina P., przez określenie położenia punktów i linii granicznych. Działka nr [...] stanowi własność wnioskodawcy S. T., natomiast działka nr [...] stanowi własność skarżącego J. B.. Decyzją z dnia 6 października 2021 r. znak: [...] Burmistrz [...] i Gminy P. orzekł o rozgraniczeniu powyższych nieruchomości. Dokumentacja opracowana w wyniku prac geodezyjnych została przyjęta do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego prowadzonego przez Starostę Kieleckiego w dniu 29 września 2021 r. pod numerem ewidencyjnym [...] Za wykonanie czynności związanych z rozgraniczeniem przedmiotowych nieruchomości, w tym przygotowanie dokumentacji rozgraniczeniowej Gmina P. uiściła wynagrodzenie wykonawcy prac geodezyjnych w dniu 5 listopada 2021 r. w kwocie [...]zł (bankowe potwierdzenie przelewu k. 70 akt adm.). Rozgraniczenie nieruchomości uregulowane w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1990 ze zm.) dalej jako "p.g.k." obejmuje co do zasady dwa stadia postępowania: administracyjne i przed sądem powszechnym (art. 29-39 tej ustawy). Zgodnie z art. 29 ust. 3 p.g.k. rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) oraz, w wypadkach określonych w ustawie, sądy. Z mocy art. 30 ust. 1 p.g.k. organ przeprowadza rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony. Stosownie zaś do art. 31 p.g.k., czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron (art. 33 ust. 1 p.g.k.). W sprawie niniejszej Kolegium słusznie podniosło, że p.g.k. nie określa zasad ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, w związku z tym do ustalania wysokości tych kosztów oraz zasad obciążania nimi stron tego postępowania stosuje się przepisy k.p.a. tj. art. 262 - 265 tej ustawy. Stosownie do art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56 k.p.a., a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych, a także koszty mediacji (art. 263 § 1 k.p.a.). Przy czym - zgodnie z art. 264 § 1 k.p.a. - jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Przy ustalaniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. znajduje zastosowanie zasada przewidziana w art. 152 k.c., o czym jednoznacznie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. akt I OPS [...] (dostępnej na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie bowiem z art. 152 k.c. właściciele nieruchomości ponoszą koszty rozgraniczenia po połowie, co wynika z zasady, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. W orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się, że kryterium "interesu prawnego" dotyczy interesu prawnego jednostki, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. Zatem uznać należy, że branie udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że postępowanie to toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. W realiach kontrolowanej sprawy Sąd uznał, że organ odwoławczy dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa, w szczególności art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 152 k.c. i właściwie je zastosował. Koszty postępowania, na które składało się wynagrodzenie geodety upoważnionego do przeprowadzenia czynności rozgraniczeniowych, poniesione zostały w interesie stron tego postępowania. Dlatego obowiązkiem ich uiszczenia zasadnie obciążono po połowie zarówno właściciela działki nr [...], jak i właściciela działki nr [...]. W konsekwencji prawidłowo obciążono kosztami rozgraniczenia S. T. w kwocie [...]zł, (po odliczeniu kwoty w wysokości [...] zł, która została wpłacona przez wnioskodawcę jako zaliczka na poczet postępowania rozgraniczeniowego w dniu 26 marca 2021 r.) oraz J. B. w kwocie [...]zł. Sumując powyższe należy stwierdzić, że: po pierwsze, organ prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe dokonał wyboru wykonawcy prac geodezyjnych w trybie zamówień publicznych i spośród kilku ofert, które wpłynęły do organu, wybrana została oferta przedstawiająca korzystną propozycję cenową (k. 33 akt adm.); po drugie, na etapie administracyjnym przeprowadzone zostało postępowanie rozgraniczeniowe i wydana została decyzja w sprawie rozgraniczenia nieruchomości; po trzecie, koszty postępowania rozgraniczeniowego zostały prawidłowo ustalone i rozliczone przez organ pomiędzy stronami tego postępowania. Odnosząc się do zarzutów skargi, wyjaśnić należy, że w sprawie niniejszej Sąd nie kontroluje zgodności z prawem postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, w tym również decyzji orzekającej o rozgraniczeniu nieruchomości. Przedmiotem kontroli Sądu jest bowiem postanowienie wydane w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania w sprawie rozgraniczenia i zobowiązania do ich uiszczenia. W tym stanie rzeczy, kwestie podnoszone w skardze, a następnie w piśmie procesowym z dnia 24 lutego 2022 r. pozostają bez wpływu na wynik kontrolowanej sprawy. Skoro podniesione przez skarżącego zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.