II SA/Ke 984/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Agnieszka Banach, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady Gminy w Wojciechowicach z dnia 19 sierpnia 2021 r. nr XXVIII/197/2021 w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie przez gminę porozumienia międzygminnego I. stwierdza nieważność § 3 zaskarżonej uchwały w zakresie słów "i podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego"; II. oddala skargę w pozostałej części; III. zasądza od Gminy Wojciechowice na rzecz Wojewody Świętokrzyskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 19 sierpnia 2021 r. Rada Gminy w Wojciechowicach, działając na podstawie art. 10g ust. 4, art. 18 lit. 2 pkt 12 w zw. z art. 74 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372), zwanej dalej u.s.g., oraz na podstawie art. 13 pkt 6 lit. a ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461), dalej jako "u.o.a.", podjęła uchwałę nr XXVIII/197/2021 w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie przez Gminę Wojciechowice porozumienia międzygminnego w celu przygotowania i realizacji Strategii Rozwoju Ponadlokalnego dla Obszaru Strategicznej Interwencji - Dolina Wisły na lata 2021-2030. W § 3 tego aktu postanowiono, że "uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego". Skargę na § 3 ww. uchwały skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Wojewoda Świętokrzyski, podnosząc zarzut istotnego naruszenia prawa materialnego, to jest art. 10g ust. 4, art. 18 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 74 ust. 1 oraz art. 40 ust. 1 u.s.g., a także art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 6a u.o.a. poprzez błędne uznanie, że akt podjęty na tej podstawie stanowi przepis prawa powszechnie obowiązującego i jako taki wymaga publikacji w oficjalnym urzędowym publikatorze aktów prawnych. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że podjęta uchwała nie jest aktem normatywnym w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.o.a., nie jest też aktem prawa miejscowego wymienionym w art. 40 ust. 1 i 2 u.s.g., nie zawiera również norm o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, co czyniłoby koniecznym publikację tej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Uchwała rady gminy, wyrażająca wolę przystąpienia do realizacji określonego przedsięwzięcia międzygminnego, poprzedzająca zawarcie porozumienia, nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, jest natomiast aktem woli organu przystąpienia do współdziałania z innymi gminami. Rolą rady gminy jest jedynie wyrażenie woli co do zawarcia i realizacji porozumienia i w takiej też sprawie rada podejmuje stosowną uchwałę, której wykonawcą jest wójt. Uchwała taka nie rozstrzyga bezpośrednio o prawach i obowiązkach podmiotów, tworzących wspólnotę samorządową, lecz jest aktem o charakterze intencyjnym, wzmacniającym ustawowe kompetencje organu wykonawczego, uprawniające go do zawarcia tego porozumienia. Z tego względu jest aktem kierownictwa wewnętrznego, skierowanym do organu gminy. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w części, tj. w zakresie § 3, oraz o zasądzenie od organu gminy na swoją rzecz zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ ocenę jej zasadności pozostawił do uznania Sądu, wskazując dodatkowo, że zakwestionowany § 3 uchwały został zmieniony uchwałą z dnia 30 listopada 2021 r. nr XXX/218/2021 r. poprzez nadanie treści zgodnej z oczekiwaniem skarżącego tj.: "1. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. 2. Porozumienie podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego." Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W pierwszej kolejności należy podnieść, że jak wynika z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05). Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez Wojewodę Świętokrzyskiego, którego kompetencja do zaskarżenia uchwały wynika z art. 93 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jak wynika bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g. o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru – jednak w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90, zgodnie z którym wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Dodatkowo, zgodnie z art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (ust. 1). Z uwagi na fakt, że na dzień orzekania przez Sąd od daty podjęcia zaskarżonej uchwały nie upłynął okres czasu dłuższy niż rok, Sąd był w tym przypadku uprawniony do stwierdzenia jej nieważności. Na wstępie, odnosząc się do zawartej w odpowiedzi na skargę argumentacji co do tego, że zakwestionowany § 3 uchwały został zmieniony uchwałą z dnia 30 listopada 2021 r. nr XXX/218/2021 r. poprzez nadanie treści zgodnej z oczekiwaniem skarżącego należy przytoczyć uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994/2/44), w której wskazano, że "skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna również wtedy, gdy uchwała ta została wprawdzie uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dodatkowo zwraca się uwagę, że skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia są dalej idące, niż uchylenie uchwały - wywierające skutki od daty uchylenia. Dlatego też uchylenie uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego skargą na ten akt, ponieważ – jak już wyżej wskazano – sąd posiada uprawnienie do stwierdzenia nieważności takiego aktu, a więc orzeczenia o jego wadliwości od chwili jego podjęcia (ex tunc). Skarżący kwestionuje § 3 zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim przewidziano w nim, że podjęta uchwała podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego. W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przywołano m.in. art. 13 pkt 6 lit. a u.o.a. Zgodnie z tym przepisem w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się porozumienia w sprawie wykonywania zadań publicznych zawarte między jednostkami samorządu terytorialnego. Jak stanowi art. 10g ust. 4 u.s.g. w celu przygotowania i realizacji strategii rozwoju ponadlokalnego gminy mogą tworzyć w szczególności związek międzygminny, o którym mowa w art. 64, lub stowarzyszenie, o którym mowa w art. 84, lub zawierać porozumienie międzygminne, o którym mowa w art. 74. Stosownie do treści art. 74 ust. 1 u.s.g. gminy mogą zawierać porozumienia międzygminne w sprawie powierzenia jednej z nich określonych przez nie zadań publicznych. Ustawodawca nie sprecyzował trybu zawierania porozumień komunalnych. Z art. 18 ust. 2 pkt 12 u.s.g. wynika, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach współdziałania z innymi gminami oraz wydzielanie na ten cel odpowiedniego majątku. Taka właśnie uchwała – wyrażająca zgodę na zawarcie porozumienia międzygminnego – została podjęta przez Radę Gminy Wojciechowice i podlegała zaskarżeniu w niniejszym przypadku. Ponieważ jednak to gminy zawierają porozumienia, w imieniu gminy występuje organ wykonawczy – wójt, burmistrz, prezydent miasta – i to ten organ zawiera porozumienie, które to porozumienie podlega dopiero, stosownie do art. 13 pkt 6 lit. a u.o.a. – ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Samo wyrażenie zgody przez organ stanowiący gminy na zawarcie porozumienia nie mieści się natomiast w katalogu aktów podlegających promulgacji, określonym w art. 13 u.o.a. Jak słusznie wywodził Wojewoda, brak jest także podstaw do przyjęcia, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, który podlegałby ogłoszeniu na podstawie art. 13 pkt 2 u.o.a., nie zawiera ona bowiem przepisów o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, a jedynie wyrażono w niej wolę zawarcia porozumienia, powierzając wykonanie uchwały Wójtowi Gminy Wojciechowice. W tym miejscu podkreślić trzeba, że akty prawa miejscowego są aktami powszechnie obowiązującymi (czyli dotyczą wszystkich mieszkańców oraz podmiotów znajdujących się na obszarze działania organów stanowiących takie normy prawne). Najważniejszą cechą odróżniającą przepisy prawa miejscowego od innych przepisów powszechnie obowiązujących jest lokalny charakter miejsca obowiązywania tych norm, gdyż nie obowiązują one poza obszarem na jakim zostały określone. Przepis art. 87 Konstytucji RP zalicza akty prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Natomiast art. 40 ust. 1 u.s.g. stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. U.s.g. nie zawiera jednak definicji aktu prawa miejscowego. Wykładnia pojęcia "akty prawa miejscowego" nie odbywa się jedynie w płaszczyźnie konstytucyjnej, gdyż wymagane jest także sięgnięcie do przepisów ustrojowych, dotyczących administracji publicznej. Analiza tych regulacji dokonana w doktrynie i judykaturze pozwoliła na wypracowanie jednolitego w zasadzie poglądu, w myśl którego akty prawa miejscowego mają charakter aktów administracyjnych generalnych, zawierających abstrakcyjne normy prawne, o powszechnej mocy obowiązującej, ograniczonej w zakresie terytorialnym do obszaru działania organu tworzącego dany akt, wydanych na podstawie i w granicach przyznanej ustawowej normy kompetencyjnej, ogłoszonych w ustawowo określony sposób (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. I OSK 732/09). Cechami wyróżniającymi uchwały będące aktami prawa powszechnie obowiązującego od pozostałych uchwał stanowionych przez rady gmin, jest ich generalny i abstrakcyjny charakter oraz to, że ich postanowienia wpływają na realizację publicznych praw adresatów oraz mogą stanowić podstawę wydania decyzji administracyjnych wobec różnych podmiotów. Rację ma zatem skarżący, że w § 3 uchwały bezpodstawnie przyjęto, iż podlega ona publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego, co może sugerować, że akt ten posiada inny charakter prawny niż to w rzeczywistości ma miejsce. Tym samym doszło w tym przypadku do istotnego naruszenia prawa. Mając na uwadze powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. O oddaleniu skargi w pozostałej części orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. w pkt II sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie to dotyczy pozostałej części przepisu § 3 zaskarżonej uchwały, które nie narusza prawa, a sprowadza się do (prawidłowego) stwierdzenia, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Z uwagi na fakt, że skarżący wnosił o stwierdzenie nieważności całego § 3 uchwały, skargę w tym zakresie należało oddalić. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł jak w pkt III wyroku – na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).