II SA/Ke 987/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 lutego 2015r. sprawy ze skargi M. Ł. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru budowy obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Wojewoda decyzją z dnia [...], znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania M.Ł. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] wnoszącej sprzeciw na zgłoszenie dotyczące zamiaru budowy przydomowej oranżerii, ponieważ inwestor nie wywiązał się z nałożonego przez organ obowiązku, na podstawie art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w dniu [...] do Urzędu Miasta wpłynęło zgłoszenie M. Ł. a, dotyczące zamiaru budowy przydomowej oranżerii (ogrodu zimowego) o powierzchni zabudowy 15 m2, ścianki boczne lekkie przeszklone, dach z transparentnego materiału PVC o profilu trapezowym, na istniejącym kamiennym tarasie z dolomitu, na działce nr [...] przy ul. [... ] w [...]. Do zgłoszenia załączono: oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością oznaczoną nr [...] na cele budowlane, w którym inwestor wywodził swoje prawo ze zgody właściciela – Ł. Ł. z dnia 19.02.2009 r., szkic planowanej oranżerii wraz z opisem, kopię protokołu kontroli PINB z dnia 8.06.2009 r., kopię wyrysu z mapy ewidencyjnej oraz wydruk fotografii budynku. Prezydent Miasta - działając na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego - postanowieniem z dnia [...], doręczonym w dniu 5.06.2014r., nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o prawomocną decyzję o pozwoleniu na budowę budynku, przy którym planowana jest inwestycja lub inne dokumenty potwierdzające legalność budowy tego budynku. W odpowiedzi na to wezwanie w dniu 17.06.2014 r. inwestor przedłożył pismo zawierające następujące stwierdzenia: - Prezydent Miasta pismem z dnia 11.02.2009 r. zawiadomił inwestora (Ł. Ł. ), że nie wnosi sprzeciwu na zgłoszenie zamiaru remontu budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] przy ul. [...]w [...]; - w zgłoszeniu powyższym określono zakres i sposób wykonania robót budowlanych, w tym remont zadaszenia tarasu, który obecnie planowany jest do oszklenia. Jak określił to składający pismo "(...) Chodzi w nim (zgłoszeniu z dnia 16.05.2014 r.) tylko o oszklenie istniejącego obiektu, na który organ administracyjny wydał już zgodę (...), przez co została potwierdzona legalność przedmiotowego budynku. (...)"; - W świetle zebranych dokumentów jest pewne, że budynek, który nabył M. Ł. w 2011 r. jest legalnie wybudowany w 1918 r. Do powyższego pisma załączono kopię zawiadomienia z dnia 11.02.2009 r. oraz szkice budynku położonego na działce nr [...]. Prezydent Miasta - działając na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego - decyzją z dnia [...] wniósł sprzeciw na zgłoszenie z dnia [...], podając, że ze zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych oraz z dokumentów zgromadzonych do sprawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wynika, że budynek istniejący na działce Nr [...]przy ul. [...] w [...] został wybudowany po 1997 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę, natomiast inwestor nie przedłożył żądanych dokumentów świadczących, że budynek ten wybudowano legalnie. Dalej wskazano, że kwestia ta ma znaczenie z uwagi na § 4 ust. 2 pkt 10 rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Nr 5/2005 z dnia 26.08.2005 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej Kielce-Białogon (Dziennik Urzędowy Województwa Świętokrzyskiego Nr 220, poz. 2610) dalej "rozporządzenie Dyrektora RZGW", stosownie do którego w strefie ochrony pośredniej, ze względu na zwiększone zagrożenie wód wprowadzono zakaz lokalizowania nowych budynków mieszkalnych, budynków zamieszkania zbiorowego, budynków użyteczności publicznej, budynków gospodarskich lub inwentarskich, budynków rekreacji indywidualnej oraz tymczasowych obiektów poza terenami przeznaczonymi na ten cel. Dalej Wojewoda podał, że w myśl art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31. W art. 29 ust. 1 i 2 znajduje się wyliczenie budów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Inwestycja wskazana w zgłoszeniu mieści się w dyspozycji art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500m2 powierzchni działki, a stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 1 budowa taka wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Zgodnie z art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego, właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Organ odwoławczy stwierdził, że na terenie planowanej inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, natomiast działka objęta zgłoszeniem znajduje się w strefie o powierzchni 634.6ha terenu ochrony pośredniej ujęcia wody, ustanowionej na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 145, ze zm.) w drodze rozporządzenia Dyrektora RZGW. Działka Inwestora znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem ZP o przeznaczeniu: zieleń parkowa, zieleń ogólno miejska, przejścia piesze. Stosownie do § 4 ust. 2 pkt 10 tego rozporządzenia, w strefie ochrony pośredniej, ze względu na zwiększone zagrożenie wód podziemnych prócz zakazów wskazanych w ust. 1 wprowadzono zakaz lokalizowania budynków mieszkalnych, budynków zamieszkania zbiorowego, budynków użyteczności publicznej, budynków gospodarskich lub inwentarskich, budynków rekreacji indywidualnej oraz tymczasowych obiektów poza terenami przeznaczonymi na ten cel, przedstawionymi na mapie w skali 1:500, stanowiącej załącznik Nr 2 do rozporządzenia. Wojewoda podał, że w niniejszej sprawie zgłoszenie dotyczy budowy nowego obiektu budowlanego na działce Nr [...], która pozostaje w sprzeczności z § 4 ust. 2 pkt 10 rozporządzenia Dyrektora RZGW. W tej sytuacji zasadnym staje się wniesienie sprzeciwu na zgłoszenie z dnia [...]. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] skardze na powyższą decyzję M. Ł. , domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji, zarzucił naruszenie: - art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy w tym: nie wyjaśnienie czy zgłoszona budowa oranżerii nie jest w rzeczywistości wyłącznie ewentualnym przywróceniem tarasu do jego pierwotnej funkcjonalnej użyteczności, a nie budową nowego tymczasowego obiektu oraz niewyjaśnieniu okoliczności w jaki sposób zabudowa istniejącego tarasu naruszałaby stan środowiska wodnego i strefy ochrony wodnej, - art. 7, 76 §1, 77 §1 i 80 kpa polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w pominięciu a tym samym odmówieniu mocy dowodowej dokumentom tj.: zawiadomieniu o braku sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych z dnia [...] - decyzji Nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy działki nr [...]- protokołu kontroli PINB z dnia [...] oraz - szkiców budynku istniejących na działce, które to dokumenty potwierdzają, że przedmiotem zgłoszenia nie jest budową nowego tymczasowego obiektu, ale zabudowa istniejącego tarasu kamiennego i przywrócenie tarasu do jego pierwotnej funkcjonalnej użyteczności co nie mieści się w pojęciu budowy nowych obiektów, - art. 8 i art. 107 § 3 kpa przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych twierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji oraz uniemożliwia rzetelne dokonanie kontroli tej decyzji, w szczególności: nie wyjaśnienie dlaczego decyzja organu w sprawie zgłoszenia sprzeciwu została wydana pomimo, iż dnia 11.02.2009r. zawiadomiono skarżącego o braku sprzeciwu w sprawie zgłoszenia wykonania robót budowlanych oraz pomimo decyzji z dnia [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy działki nr [...]- niewyjaśnienie w jaki sposób zabudowa istniejącego tarasu narusza stan środowiska wodnego i strefy ochrony wodnej, - art. 9 i 11 kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie § 4 ust 2 pkt 10 rozporządzenia z dnia 26.08.2005 r. poprzez przyjęcie, że skarżący zgłaszający chęć odtworzenia dotychczasowej funkcji istniejącego tarasu kamiennego podlega zakazowi lokalizowania tymczasowych obiektów budowlanych poza terenami określonymi w tym rozporządzeniu, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 30 ust 6 pkt 2 Prawa budowlanego i uznanie że planowane odtworzenie funkcji tarasu jest robotą budowlaną naruszająca inne przepisy i uzasadniająca wniesienie przez organ sprzeciwu Nadto skarżący wniósł o dopuszczenie dodatkowych dowodów a mianowicie: kopii pierwszych aktów notarialnych kupna przedmiotowej działki oraz innych dowodów na okoliczność potwierdzenia, że działka była zabudowana budynkiem i tarasem jeszcze w okresie przedwojennym oraz decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] w sprawie ustalenia warunków i szczegółowej zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy dla inwestycji rozbudowa, nadbudowa i przebudowa istniejącego budynku mieszkalnego, budowa studni kopalnej oraz bezodpływowego zbiornika ścieków o pow. do 10m3 na działce nr [...], a także o rozpatrzenie dowodów pominiętych przez organ. W uzasadnieniu skarżący podał, że sporny budynek wraz z kamiennym tarasem został wybudowany jeszcze w roku 1918. Twierdzenie organu I instancji, że działka nie była zabudowana przed 1997 r. jest sprzeczne z załączonym materiałem dowodowym. Na przestrzeni lat nieruchomość zmieniała zarówno właścicieli jak i również zmieniała się zabudowa nieruchomości. Na kamiennym tarasie były w rożnych okresach usytuowane zarówno ganki jak i oranżerie. Skarżący wskazał, że nabył tę nieruchomość 18 września 2010 r. Jako dzierżawca zgłosił zamiar wykonania remontu nieruchomości w tym również wykonania remontu i zadaszenia istniejącego tarasu. Urząd Miasta Wydział Architektury i Urbanistyki pismem z dnia 11.02.2009 r. zawiadomił o braku sprzeciwu wobec zgłoszenia wykonania wskazanych robót budowlanych. W tym okresie PINB sporządził protokół kontroli nieruchomości nr [...]. Dodatkowo Prezydent Miasta dnia [...] wydał decyzję w sprawie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania działki nr [...]. Skarżący podkreślił, że powyższe dokumenty jak i okoliczności sprawy wskazują jednoznacznie na fakt, iż taras jako integralna cześć budynku istnieje od samego początku jego wybudowania, a na przestrzeni lat były na nim usytuowane rożnego rodzaju obiekty tymczasowe. Nieuzasadnione jest twierdzenie organu, że budynek jak i taras został wybudowany po 1997 r. Autor skargi zarzucił, że chęć remontu tarasu i jego zadaszenie zostało już zgłoszone w roku 2008 i organ uznał, iż nie ma podstaw do zgłoszenia sprzeciwu zamiaru wykonania tego typu remontu. Nie zaistniały żadne nowe okoliczności w okresie 2009 -2014, które uzasadniałyby zmianę decyzji organu. W zgłoszeniu w 2008 r. wskazano chęć zadaszenie tarasu, a obecnie wskazano potrzebę jego oszklenia - co w ocenie skarżącego oznacza, że powstanie oranżeria i tego typu zgłoszenie złożył. Jeżeli nie było sprzeciwu przy zadaszeniu tarasu, to tym samym nie powinno być sprzeciwu przy oszkleniu tarasu - obydwie decyzje są ze sobą sprzeczne i wzajemnie się wykluczają. Co istotne, rozrządzenie z dnia 26.08.2005 r. ma na celu ochronę stanu środowiska, a zwłaszcza ochronę wody. To wyraźnie wynika z samych zapisów rozporządzenia i sformułowania przytoczonego w § 4. Tymczasem zarówno organ I jak i II instancji nie uzasadnił w jaki sposób oszklenie tarasu (budowa oranżerii na tarasie) miałoby mieć wpływ na pogorszenie stanu wód podziemnych. W ocenie skarżącego nie ma takiego przełożenia, a oranżeria (oszklenie) istniejącego tarasu w żaden sposób nie wpłynie na stan tych wód. Rozporządzenie z dnia 26.08.2005 r. stanowi o zakazie budowy nowych tymczasowych obiektów - nie ma to przełożenia do stanu faktycznego. Skarżący podkreślił, że nie wnosi o budowę czegoś nowego, co miałoby jakikolwiek wpływ na stan wód - nie wnosi przecież o wybudowanie tarasu, który istniał już przed wojną. Tylko wówczas kiedy wnioskowałby o wybudowanie nowego tarasu ewentualnie wybudowanie wiat, oranżerii etc poza kubaturą budynku - wówczas organ mógłby powołać się na przepisy, które przytoczył w uzasadnieniu decyzji. Taras istniał od 1918 r., były na nim usytuowane w różnych okresach rożne elementy architektoniczne czy tymczasowe obiekty budowlane. Zgłoszenie więc dotyczy nie budowy nowego tymczasowego obiektu ale praktycznie remontu lub odtworzeniowej funkcji istniejącego obiektu jakim jest taras. Ponieważ oszklenie istniejącego tarasu nie ma w ocenie skarżącego żadnego wpływu na stan wód - to decyzje organu stanowią dowolną interpretację obowiązujących przepisów i ingerują w jego prawo własności i tym samym stanowią nieuprawnione wejście w kompetencje właściciela. Ponadto skarżący podkreślił, że w przypadku zamierzenia budowlanego, które mogłoby naruszać ustalenia planu miejscowego zagospodarowania lub spowodować pogorszenie stanu środowiska organ może nałożyć w sprzeciwie obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu. Takiego obowiązku organ nie nałożył - tym samym skarżącemu pozostaje wyłącznie droga negowania decyzji w postępowaniu sądowym. W odpowiedz na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga, o ile zarzuca naruszenie przepisów postępowania, skutkujące błędnym ustaleniem charakteru obiektu, jaki zamierza zrealizować skarżący, a co za tym idzie wskazaniem nieprawidłowej podstawy prawnej sprzeciwu, zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie podkreślenia wymaga, że organy obu instancji uznały za zasadne wniesienie sprzeciwu do zgłoszenia, aczkolwiek uczyniły to powołując się na różne podstawy prawne. Mianowicie organ I instancji uznał, że w sprawie zachodziła konieczność uzupełnienia przez inwestora dokumentacji poprzez złożenie pozwolenia na budowę domu mieszkalnego, na tarasie którego skarżący zamierza wykonać ogród zimowy – przydomową oranżerię. Ponieważ inwestor takiego pozwolenia nie złożył (powołując się na to, że dom istnieje od 1918 r. i że wykonał jego remont w 2009 r. na podstawie zgłoszenia, na które organ nie złożył sprzeciwu), organ I instancji wniósł sprzeciw z powołaniem się na podstawę prawną w postaci art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Z kolei organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji w ogóle nie odniósł się do zasadności żądania złożenia przez inwestora pozwolenia na budowę domu mieszkalnego, a co za tym idzie zastosowania w sprawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, natomiast uznał, że zachodzi podstawa do wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, albowiem jego zdaniem zgłoszona inwestycja dotyczy budowy nowego obiektu, co jest sprzeczne z przepisami rozporządzenia Dyrektora RZGW, a w szczególności § 4 ust. 2 pkt 10. Prawidłowość poczynionych przez organ odwoławczy ustaleń, że zgłoszenie dotyczy budowy nowego obiektu w postaci oranżerii budzi poważne wątpliwości już w świetle opisu inwestycji zawartego w zgłoszeniu i dołączonych do zgłoszenia szkiców. Z dokumentów tych bowiem wynika, że skarżący zamierza wykonać ogród zimowy na tarasie budynku mieszkalnego, poprzez wymianę zadaszenia nad tym tarasem na przepuszczające światło oraz poprzez obudowanie tarasu bocznymi przeszklonymi ściankami. Na rozprawie przed Sądem skarżący potwierdził, że taras stanowi integralną część istniejącego budynku mieszkalnego, ma on 12,5 m kw. powierzchni i wchodzi się na niego zarówno z domu jak i z ogrodu po schodach. Taka inwestycja niewątpliwie nie może być uznana za lokalizowanie budynków mieszkalnych, budynków zamieszkania zbiorowego, budynków gospodarskich lub inwentarskich, budynków rekreacji indywidualnej oraz tymczasowych obiektów budowlanych, które to obiekty wymienione zostały w § 4 ust. 2 pkt 10 rozporządzenia Dyrektora RZGW, stanowiącego zdaniem organu odwoławczego podstawę do wniesienia sprzeciwu, o jakiej mowa w art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. Zauważyć należy, że przepisy tego rozporządzenia dopuszczają przykładowo rozbudowę budynków mieszkalnych posadowionych na terenach innych niż wyznaczone dla budownictwa mieszkaniowego poprzez zwiększenie ich powierzchni nie więcej niż o 120 m kw. powierzchni zabudowy. Tak więc przy prawidłowym zakwalifikowaniu inwestycji jaką zgłosił skarżący, może budzić poważną wątpliwości, czy faktycznie narusza ona przepisy rozporządzenia Dyrektora RZGW. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że rolą sądu administracyjnego jest kontrola prawidłowości decyzji, a co za tym idzie poczynionych w decyzji ustaleń oraz prawidłowości zastosowanej przez organy podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Sąd administracyjny nie jest natomiast uprawniony do dokonywania samodzielnie ustaleń, sprzecznych z ustaleniami organu. Ponieważ skarżący skutecznie zakwestionował prawidłowość ustaleń organu co do charakteru prac jakie zamierza wykonać, a mianowicie, że nie stanowią one budowy nowego obiektu, wymienionego w § 4ust. 2 pkt 10 rozporządzenia Dyrektora RZGW, zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. Jedn. Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zmianami). Ponownie rozpoznając sprawę organ winien po pierwsze dokonać oceny prawidłowości decyzji organu I instancji, mając na uwadze to, iż w aktach sprawy WSA w Kielcach o sygnaturze II SA/Ke 135/10, z których Sąd przeprowadził dowód, znajdują się dokumenty potwierdzające fakt, że dom, na tarasie którego skarżący chce wybudować oranżerię został wybudowany jeszcze przed II wojną światową. Przede wszystkim zaś organ odwoławczy powinien dokonać prawidłowych ustaleń co do charakteru inwestycji, jakiej budowę zgłosił skarżący w dniu [...] i ocenić, czy tego rodzaju inwestycja może być zrealizowana na podstawie zgłoszenia, czy też na jej zrealizowanie wymagane jest pozwolenie na budowę. Stosownie do art. 152 P.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.