II SA/Ke 988/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 stycznia 2015r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy umorzenia pozostałych do spłaty jednorazowych środków na rozpoczęcie działalności gospodarczej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] , znak: [...], Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania K. K., na podstawie art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Starosty Koneckiego w sprawie odmowy umorzenia pozostałych do spłaty jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej w wysokości 4.498,81 zł. W uzasadnieniu organ ustalił, że w dniu 21 czerwca 2007r. została zawarta umowa Nr [...] pomiędzy Starostą Powiatu [...] a E. K. o przyznaniu bezrobotnemu środków z Europejskiego Funduszu Społecznego w wysokości 13.000 zł na podjęcie działalności gospodarczej. Zabezpieczenie zwrotu przyznanych środków stanowi akt notarialny o poddaniu się egzekucji przez bezrobotnego oraz poręczenie podpisane przez K. K.. W związku z tym, że nie dotrzymane zostały warunki umowy, PUP w Końskich zwrócił się do E. K. o zwrot otrzymanych środków. Na podstawie prawomocnego nakazu zapłaty wszczęta została egzekucja komornicza w stosunku do E. K. i K. K., w konsekwencji czego komornik zajął emeryturę poręczyciela i do dnia dzisiejszego potrącana jest kwota na pokrycie powyższego zobowiązania. W dniu 26 lutego 2014r. E. K. zwróciła się z wnioskiem o umorzenie pozostałych do spłaty środków podając, że głównym powodem niezrealizowania planów działalności gospodarczej były nieprzewidziane i do tej pory nie uregulowane spory spadkowe spowodowane bezzasadnymi roszczeniami M. K. dotyczącymi nieruchomości, na której działalność ta miała być prowadzona (sklep). Wskazała, że powstałe zadłużenie i pogarszająca się sytuacja na rynku pracy uniemożliwiła jej pracę, co doprowadziło ją i jej męża do skrajnej nędzy. Sytuacja rodzinna uległa pogorszeniu, E. K. wraz z mężem zmuszona była wyjechać w poszukiwaniu pracy do innego regionu, a wreszcie mąż zmarł. Wskazała, że jej teść (będący poręczycielem) jest w bardzo zaawansowanym wieku (73 lata), jest jedynym żyrantem i w związku z tym nie zostały spełnione wymogi niezbędne do uzyskania dotacji z EFS w zakresie ilości żyrantów (min. 2, a jest tylko jeden) i uzyskiwanych dochodów (min. 25%, jest ok. 10%) oraz nie spełniono wymogu zgody jego żony na "podżyrowanie". Dodała, że jej sytuacja finansowa absolutnie nie pozwala jej na spłacenie pozostałej części zadłużenia. Organ podniósł, iż E. K. ani K. K. nie korzystają z pomocy MOPS w Stąporkowie. Od dnia 1 marca 2014 r. wysokość emerytury K. K. wynosi 1952,09 zł, z uwzględnieniem potrąceń: 900 zł (z tytułu alimentów) i 271,25 zł (z tytułu egzekucji administracyjnej). Wysokość świadczenia do wypłaty wynosi 451,15 zł. Ww. utrzymuje się wraz z żoną z emerytur w wysokości 451 zł netto i 1316 zł netto. Miesięczne wydatki związane z utrzymaniem mieszkania określono następująco: czynsz ok. 463 zł, światło 216 zł, gaz 50 zł. Dodatkowo ww. osoby są pod stałą opieką medyczną poradni urologicznej (dojazdy do lekarzy, leki). Z kolei E. K. nie posiada stałego miejsca zameldowania, jest osobą bezrobotną zarejestrowaną w PUP w Końskich od dnia 20 lutego 2014 r., nie uzyskuje żadnych dochodów, nie korzysta z pomocy społecznej, a jej rodzice nie żyją. Obecnie zamieszkuje z bratem swojej matki i jest pod stałą opieką poradni gastrologicznej. Na dzień 5 czerwca 2014 r. jej zadłużenie z tytułu przyznania środków z EFS na podjęcie działalności gospodarczej wynosi 4.498,81 zł. Jej wniosek o umorzenie części środków otrzymanych na podjęcie działalności gospodarczej został przez Powiatową Radę Zatrudnienia w Końskich zaopiniowany negatywnie. W odwołaniu od decyzji organu I instancji z dnia 22 lipca 2014 r. odmawiającej umorzenia pozostałych do spłaty jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej w wysokości 4.498,81 zł skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie wniosku E. K. i umorzenie pozostałej części dotacji. Wskazał na błąd PUP odnośnie ilości żyrantów oraz brak zgody jego żony na poręczenie. Podniósł, że w czasie zawierania umowy, w domu, w którym miał znajdować się sklep, nie było bieżącej wody, umywalki, sanitariatów, a był jedynie wykopany dół pod szambo. Wskazał również na istnienie dodatkowych przeszkód ze strony syna jego brata M. K., który skutecznie uniemożliwiał dokończenie rozpoczętych spraw. Zarzucił, że jego rzeczywisty dochód został kilkakrotnie zawyżony – podano całą emeryturę brutto w kwocie 1952 zł, a faktycznie dochód na utrzymanie wynosi 452 zł. Stwierdził, że pobraną w wysokości 13.000,00 zł dotację prawdopodobnie już spłacił, a mogły pozostać do spłacenia koszty komornicze i sądowe. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Wojewoda stwierdził, że nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. W nawiązaniu do treści odwołania organ II instancji podniósł, że nie jest możliwe badanie na obecnym etapie poprawności formalnej (ilość poręczycieli, kwestia ich doboru pod względem spełnienia określonych warunków) umowy zawartej w dniu 21 czerwca 2007 r. pomiędzy E. K. a Starostą Koneckim. Ponadto, zdaniem organu, umowa ta jako zobowiązanie stron o charakterze cywilnym, nie podlega kontroli administracyjnej. Wojewoda podkreślił, że umorzenie pożyczki, za spłatę której odpowiada solidarnie więcej niż jeden dłużnik, może nastąpić, gdy okoliczności pozwalające na umorzenie zachodzą w stosunku do dłużnika i wszystkich poręczyli. Wniosek taki mógłby zostać rozpatrzony pozytywnie tylko wtedy, gdyby przesłanki do umorzenia zachodziły w stosunku do dłużnika i wszystkich poręczycieli. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze K. K. zarzucił, że nie uwzględniono w żaden sposób "winy urzędników, z których to powodów planowane zamierzenia rozpoczęcia działalności gospodarczej nie zostały zrealizowane". Wskazał na decyzje Wydziału Spraw Obywatelskich UMiG w Stąporkowie dotyczące wymeldowania M. K. i E. K. z budynku gdzie miał funkcjonować sklep. W ocenie skarżącego Urząd Pracy nie przywiązał żadnej wagi do zabezpieczenia zaciągniętej dotacji w przypadku nieudolnej realizacji przedsięwzięcia. Podniósł też, że nie wie ile już spłacił, ale w przybliżeniu ok. 13.000 zł, a E. K. nie spłaciła i najprawdopodobniej nie spłaci nic. Wskazał również na błędy popełnione przy ustalaniu jego dochodu, a jego zdaniem po wprowadzeniu poprawki w tym zakresie sprawa powinna być ponownie rozpatrzona. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się takich naruszeń prawa procesowego, które skutkują koniecznością uchylenia decyzji zarówno Wojewody Świętokrzyskiego jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był przepis art. 76 ust. 7 ustawy z 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U.2013.674 t.j.), zgodnie z którym starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, zwrot refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3, albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady rynku pracy umorzyć te należności w całości albo w części, jeżeli wystąpiła jedna z przesłanek: 1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie, refundację lub otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; 2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania; 3) osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne. Orzekanie przez organy administracji w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranych należności oparte jest na tzw. uznaniu administracyjnym. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, tzn. czy organy obu instancji prawidłowo zebrały materiał dowodowy i rozważyły wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór możliwości rozstrzygnięcia w zakresie umorzenia bądź odmowy umorzenia należności. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej słuszności. Szczególnie istotnego charakteru w przypadku decyzji podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego nabiera zasada przekonywania wyrażona w art. 11 kpa, zgodnie z którą organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji. Uzasadnienie to jeden ze wskazanych w art. 107 kpa integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 107 § 3 kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie powinno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, ocenę przyjętego stanu faktycznego oraz wykładnię zastosowanych przepisów. Zawarte w decyzji rozstrzygnięcie powinno więc stanowić logiczną konsekwencję ustalonego w postępowaniu stanu faktycznego i jego oceny w świetle obowiązujących przepisów prawa. Odnosząc powyższe do realiów rozpatrywanej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreśla, że uzasadnienie decyzji wydanych w obu instancjach w ogóle nie przystaje do wskazanych wymagań. Organ I instancji, podejmując decyzję odmowną nawet nie podjął próby analizy nie do końca zresztą wyjaśnionej sytuacji majątkowej E. K. (brak ustaleń co do jej ewentualnego majątku ruchomego oraz nieruchomego) i nie wyjaśnił powodów, dla których nie uwzględnił wniosku. Z kolei organ odwoławczy zawarł wprawdzie w zaskarżonym rozstrzygnięciu wywody teoretyczne na temat istoty decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, jednak nie odniósł ich do stanu faktycznego i realiów niniejszej sprawy. Nie spostrzegł też, że uzasadnienie decyzji I instancji nie zawiera żadnych rozważań, które sprostałyby wymogom, jakim odpowiadać musi orzekanie w warunkach uznania administracyjnego. Niezależnie od tego podkreślić należy, że oba organy ustalały sytuację majątkową nie tylko wnioskodawczyni, ale także poręczyciela, nie mając ku temu podstaw prawnych. Zauważenia bowiem wymaga, że art. 76 ust. 7 został zmieniony z dniem 1 listopada 2005 r. przez art. 1 pkt 44 lit. b ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r. Nr 164, poz. 1366). Od tej daty warunkiem umorzenia należności nie jest występowanie określonych w tym przepisie przesłanek również i u poręczycieli, a wyłącznie u osoby, która otrzymała jednorazowe środki na podjęcie działalności gospodarczej na podstawie umowy cywilnoprawnej. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy obu instancji naruszyły przepisy art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powodowało konieczność uchylenia decyzji I i II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto o art. 152 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ I instancji – mając na względzie poczynione wyżej uwagi – ustali w sposób E. i wnikliwy sytuację majątkową, rodzinną i zdrowotną wnioskodawczyni E. K. , a także możliwości podjęcia przez nią pracy, a następnie wyda stosowne rozstrzygnięcie poprzedzając je analizą zebranego w sprawie materiału dowodowego i wyjaśnieniem przyczyn zajętego stanowiska.