II SA/Ke 989/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza Sędzia WSA Agnieszka Banach Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2022 r. sprawy ze skargi A. B. i J. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2021 r. [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejęcie prawa własności nieruchomości oddala skargę. Sygn. akt II SA/Ke [...] UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia 8 listopada 2021 r. znak; [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania A. B., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 29 czerwca 2021 r. znak: [...], orzekającą o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł za prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w K. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów miasta K., obręb 0024 jako działki nr: [...] o pow. 0,0028 ha i [...] o pow. 0,0368 ha, która z mocy prawa na podstawie decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 7 listopada 2016 r., znak: [...] o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, z dniem w którym decyzja ta stała się ostateczna, tj. 29 listopada 2016 r., przeszła na własność Gminy K. z przeznaczeniem pod drogę publiczną. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i argumentację prawną. Na wniosek współwłaścicieli nieruchomości, objętej księgą wieczystą nr [...] [...], Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 7 listopada 2016 r. znak: [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w K., przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów m. K., obr. 0024, m.in. jako działka nr [...] o pow. 0,0763 ha, przedstawiony na mapie przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr ewid. [...] Jako podstawę prawną wskazano m.in. art. 93 ust. 1 i 3, art. 96 ust. 1 i 4, art. 97 ust. 1, art. 98 i art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W wyniku dokonanego podziału z powyższej nieruchomości zostały wydzielone m.in. działki nr [...] i [...] o łącznej pow. 0,0396 ha, które zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia 28 lipca 2011., zwanego dalej "m.p.z.p.", zostały przeznaczone pod drogę publiczną klasy dojazdowej (oznaczoną symbolem [...] i 1KDD3). Z dniem w którym ww. decyzja stała się ostateczna, tj. 29 listopada 2016 r. działki nr [...] i [...], przeszły z mocy prawa na własność Gminy K., co zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...] Wnioskiem z dnia 25 lutego 2021 r. J. B. i A. B. - byli współwłaściciele nieruchomości, zwrócili się do Prezydenta Miasta K. o ustalenie i wypłacenie odszkodowania z tytułu przejęcia na własność Gminy K. ww. nieruchomości. Wobec powyższego, organ pierwszej instancji powołał jako biegłego rzeczoznawcę majątkowego, w celu sporządzenia opinii w formie operatu szacunkowego, określającego wartość rynkową przejętej pod drogę nieruchomości. Biegły w operacie szacunkowym z dnia 4 maja 2021 r. określił wartość prawa własności szacowanej nieruchomości według stanu na dzień 7 listopada 2016r. i cen aktualnych na dzień wyceny, stosując podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. W protokole z dnia 28 kwietnia 2021 r. biegły ustalił, że szacowane działki są niezagospodarowane, nieużytkowane, bez składników budowlanych, zadrzewione i zakrzewione. Następnie w piśmie z dnia 15 czerwca 2021 r. rzeczoznawca majątkowy udzielił dodatkowych wyjaśnień w kwestii pominiętych nasadzeń w sporządzonym operacie. W ocenie biegłego z uwagi na stan i wiek oraz wartość użytkową drzew owocowych nie przedstawiają one żadnej wartości, zaś co do drzew liściastych ustalił, że koszt pozyskania i zrywki surowca przewyższyłby koszt dochodu, co udokumentował fotografią dołączoną do pisma. W ramach prowadzonego postępowania odwoławczego Wojewoda pismem z dnia 23 sierpnia 2021 r. zwrócił się do autora operatu szacunkowego o odniesienie się do zarzutów podniesionych w odwołaniu z dnia 14 lipca 2021 r. Nadto skarżący zwrócił się o przejęcie pozostałych dwóch działek powstałych z pierwotnej działki nr [...], tj. działki nr [...] i [...], ponownie poruszył też kwestię budynku usytuowanego na działce nr [...], co stanowi o jej budowlanym charakterze, a którego brakuje na mapach ewidencyjnych załączonych do operatu. Wojewoda rozpatrując odwołanie powołał się na treść art. 9a, art. 98 ust. 1 i 3 oraz art. 130 ust. 1 u.g.n. i przyjął, że podział ww. nieruchomości dokonany na wniosek ich współwłaścicieli doprowadził do wydzielenia działek pod drogi publiczne ze skutkiem określonym w art. 98 ust. 1 u.g.n., tzn. działki nr: [...] i [...] przeszły z mocy prawa na własność Gminy K. z dniem 29 listopada 2016 r. (z dniem w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna). Organ odwoławczy wskazał, że bezspornym w sprawie jest, że strony nie doszły do porozumienia w kwestii wysokości odszkodowania za przejętą nieruchomość. Zatem kwestia ustalenia tego odszkodowania została rozstrzygnięta w trybie administracyjnym przez organ pierwszej instancji. W przypadku ustalania odszkodowania w odrębnej decyzji administracyjnej wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1 u.g.n., według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Dalej organ przytoczył treść art. 4 pkt 17 u.g.n. i podkreślił, że odszkodowanie ma służyć zrekompensowaniu utraty wartości prawa własności, determinowanej wartością samej nieruchomości kształtowanej elementami jej stanu, wymienionymi w tym przepisie. Wojewoda oceniając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym przyjęty jako dowód w sprawie operat szacunkowy uznał, że został on sporządzony poprawnie, z zastosowaniem zasad i trybu określonego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (tekst jedn. Dz. U. z 2021, poz. 555), zwanego dalej "rozporządzeniem". Dalej organ drugiej instancji przytoczył treść § 36 ust. 4 rozporządzenia i wyjaśnił, że określenie wartości rynkowej nieruchomości biegły poprzedził analizą rynku nieruchomości, którą objęty został okres 38 miesięcy poprzedzających wycenę. Analiza dotyczyła rynku lokalnego obejmującego miasto K. oraz nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych w mpzp pod drogi publiczne. Uzasadniając przyjęcie takiego okresu do analizy (38 miesięcy poprzedzających wycenę) biegły wyjaśnił, że znacznie większą wiarygodność daje analiza rynku przeprowadzona na 13 transakcjach z okresu 38 miesięcy poprzedzających datę wyceny niż na 3 transakcjach z okresu 24 miesięcy. Nadto występowała niewielka ilość transakcji nieruchomościami drogowymi w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę. Analiza lokalnego rynku wykazała, że na wartość nieruchomości przeznaczonych pod komunikację wpływa lokalizacja ogólna, lokalizacja szczegółowa oraz rodzaj gruntów przyległych i takie też cechy biegły uwzględnił w przeprowadzonym procesie wyceny. Biegły wskazał, że przyjęte do porównań nieruchomości są podobne do działek wycenianych przede wszystkim pod względem położenia (teren miasta K.), stanu prawnego (przedmiot prawa własności) oraz przeznaczenia (funkcja wyłącznie drogowa). W oparciu o zebraną bazę, na podstawie liniowej regresji dwuwymiarowej dokonano określenia współczynnika zmiany cen nieruchomości drogowych w czasie na poziomie 3,55 % rocznie. Poziom ten biegły ekstrapolował na cały okres badania rynku tj. do dnia wyceny. Bazę podobnych nieruchomości drogowych przedstawiono w tabeli nr [...] na str. 26 operatu szacunkowego, gdzie zakres cen wynosi od [...] zł/m2 do [...] zł/m2. Opis i gradację cech wpływających na wartość oraz ich wagi przedstawiono w tabeli nr [...] na str. 27 operatu. Wszystkie etapy wyceny rzeczoznawca wykonał według zasad opisanych w punkcie 7 operatu, a wyniki obliczeń przedstawił w tabelach na str. 29 operatu. W konsekwencji uwzględniając sumę wartości współczynników korygujących dla wycenianej nieruchomości, ustaloną na poziomie 1,0637, ustalił wartość jednostkową w wysokości [...] zł/m2, która mieści się w zakresie przedziału cen jednostkowych nieruchomości będących podstawą wyceny oraz oszacował wartość rynkową prawa własności działek nr [...] o pow. 0,0028 ha i nr [...] o pow. 0,0368 ha na kwotę [...]zł. Wartość ta stała się podstawą ustalenia wysokości odszkodowania w decyzji organu pierwszej instancji, przysługującego za prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w K. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów miasta K., obręb 0024 jako działki nr: [...] o pow. 0,0028 ha i [...] o pow. 0,0368 ha, która z mocy prawa na podstawie decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 7 listopada 2016r., znak: GNG- [...] o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, przeszła na własność Gminy K. z przeznaczeniem pod drogę publiczną, Odnosząc się do zarzutów odwołania oraz wyrażonych w piśmie z dnia 23 sierpnia 2021 r. Wojewoda stwierdził, że są one nieuzasadnione. Organ nie podzielił zarzutu, że operat szacunkowy nie uwzględnia przeznaczenia działki nr [...] w planie, która w ocenie skarżących w całości znajduje się na terenie budowlanym. Organ podkreślił, że niniejsze postępowanie dotyczy ustalenia odszkodowania za działki nr [...] i [...], które zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczone zostały pod drogi publiczne i fakt ten nie budzi żadnych wątpliwości. Natomiast z uwagi na to, że rzeczoznawca ustalił, iż na lokalnym rynku odnotowano wystarczającą ilość nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne, nie miał podstaw do wyceny nieruchomości w oparciu o przeznaczenie gruntów przyległych, co wyjaśnił w operacie szacunkowym i w piśmie z dnia 27 sierpnia 2021 r. Biegły wyjaśnił również, że szczegółowe wytyczne w zakresie sposobu wyceny nieruchomości, które są przeznaczone pod drogi publiczne zawiera treść zapisu § 36 rozporządzenia. Dodał, że odpowiedź na wszystkie zarzuty A. B. zawiera sporządzony przeze niego operat szacunkowy, w którym dokonał szczegółowej analizy rynku nieruchomości przeznaczonych pod komunikację, opisał zasadność takiego wyboru, szczegółowo wyjaśnił, które cechy nieruchomości drogowych wpływają na wartość, a które powinny być pomijane, wyjaśnił dlaczego przyjęto ponad dwuletni okres analizy rynku oraz dokonał aktualizacji cen nieruchomości na dzień wyceny, szczegółowo wyjaśniając procedurę aktualizacji. Biegły wyjaśnił, że w operacie szacunkowym szczegółowo uzasadnił metody i techniki szacowania nieruchomości. Zdaniem Wojewody, powyższe wyjaśnienia, stanowiące odpowiedź na zarzuty podniesione w odwołaniu, a także analiza operatu szacunkowego, pozwalają na stwierdzenie, że proces oszacowania objętej wnioskiem nieruchomości jest prawidłowy. Wojewoda ocenił, że bez znaczenia w niniejszej sprawie jest, czy na mapie ewidencyjnej załączonej do operatu naniesiony jest budynek usytuowany na działce nr [...]. Za gołosłowne uznał też stwierdzenie, że żadna z przyjętych w operacie transakcji nie jest podobna do wycenianej nieruchomości. Odnośnie zarzutu objęcia analizą okresu 38 miesięcy poprzedzających wycenę, Wojewoda stwierdził, że wyjaśnienie tej kwestii znajduje się w operacie i jest przekonujące, gdyż jak uzasadnił i wyjaśnił biegły, znacznie większą wiarygodność daje analiza rynku przeprowadzona na 13 transakcjach z okresu 38 miesięcy poprzedzających datę wyceny niż oparta na 3 transakcjach z okresu 24 miesięcy. Ponadto wskazał, że występowała niewielka ilość transakcji nieruchomościami drogowymi w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę, a nie jak twierdzi strona, że brak jest w ogóle transakcji, w oparciu o które można by dokonać wiarygodnej i rzetelnej wyceny. Nadto żaden przepis prawa nie ogranicza rzeczoznawcy w możliwości wykorzystania cen transakcyjnych z okresu dłuższego niż 2 lata poprzedzające wycenę. W ocenie Wojewody, niezrozumiały jest zarzut, że wycena oraz ustalenie odszkodowania powinno dotyczyć całej nieruchomości, oznaczonej nr [...], czyli działki, która istniała przed podziałem, a która została podzielona na wniosek współwłaścicieli decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 7 listopada 2016 r., na mocy której tylko dwie działki: nr [...] i nr [...], jako przeznaczone pod drogi publiczne przeszły na własność Gminy K.. Zdaniem organu, twierdzenie to stoi w sprzeczności z treścią wniosku z dnia 25 lutego 2021 r. o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej z tytułu nabycia przez Gminę K. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...]. Tak sformułowany wniosek uniemożliwia organom rozpatrzenie w niniejszym postępowaniu żądania strony zawartego w piśmie z dnia 23 sierpnia 2021 r., ponieważ niniejsze postępowanie prowadzone jest w sprawie ustalenia odszkodowania, a nie przejęcia nieruchomości. Sumując, organ odwoławczy stwierdził, że podniesione w odwołaniu oraz w piśmie z dnia 23 sierpnia 2021 r. zarzuty, w istocie sprowadzają się do żądania aby operat szacunkowy, mający stanowić podstawę ustalenia odszkodowania, został sporządzony w oparciu o przeznaczenie w m.p.z.p. nieruchomości przyległych, tj. pod usługi i zabudowę mieszkaniową. Strona powołała się na operat sporządzony w 2014 r., dotyczący wyceny działek nr [...] i nr [...], w którym rzeczoznawca zastosował inny sposób wyceny nieruchomości, również przeznaczonej pod drogi publiczne, a mianowicie przyjął ceny transakcyjne nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Strona zażądała również ustalenia odszkodowania za całą nieruchomość, oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 763 m2, której podział został dokonany na wniosek współwłaścicieli, za które mogłaby nabyć taką samą działkę lub przydzielenie działki zamiennej, jednakże - zdaniem organu - brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia wskazanych dodatkowych żądań w niniejszym postępowaniu, które prowadzone jest zgodnie z wnioskiem z dnia 25 lutego 2021 r. Dalej organ wskazał, że zasadą jest, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, co wynika z art. 134 ust. 1 u.g.n. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej przeznaczenie. Nie można przy tym pominąć faktu, że dokonując wyboru metody szacowania, rzeczoznawca majątkowy na podstawie art. 154 ust. 1 u.g.n. ma obowiązek uwzględnić przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym. Tak więc istotne jest z perspektywy dokonywanej wyceny nieruchomości jakie było jej przeznaczenie w dacie wydania decyzji podziałowej tj. w dniu 7 listopada 2016 r. Organ podkreślił, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli podział zgodny jest z ustaleniami planu miejscowego, a zgodność z ustaleniami planu dotyczy m.in. przeznaczenia terenu. Zgodność podziału nieruchomości z planem miejscowych zachodzi wtedy, gdy podział nie narusza zapisów planu, tak więc wójt, burmistrz lub prezydent miasta, badając zgodność projektu podziału z ustaleniami planu miejscowego, dokonują wykładni mpzp (który jednocześnie jest przepisem prawa miejscowego). Ponadto treść decyzji podziałowej orzekająca o charakterze działki gruntu wydzielonej pod drogę musi być zgodna z m.p.z.p., bowiem to na podstawie decyzji podziałowej określona działka gruntu przechodzi z mocy prawa na własność jednostki samorządu terytorialnego i to za tą działkę przysługuje ich dotychczasowemu właścicielowi odszkodowanie. W przedmiotowej sprawie w dacie wydawania decyzji podziałowej plan miejscowy obowiązywał. Jak wynika z akt sprawy działki nr [...] i nr [...] były położone na terenie oznaczonym symbolem KDD tereny dróg publicznych klasy dojazdowej. Uwzględniając powyższe, zdaniem organu, brak jest uzasadnionych przesłanek, które dawałyby podstawy do uznania, że przedmiotowe działki na datę wydania decyzji podziałowej stanowiły grunt budowlany. W rezultacie rzeczoznawca majątkowy przy wycenie nieruchomości oznaczonej jako działki nr: [...] i [...] miał obowiązek określić jej wartość zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia i dokonać wyceny przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Zgodnie z tym przepisem w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba, że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tym samym punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W ocenie organu wartość szacowanej nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...], ustalona została zgodnie z ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniem. Oszacowana wartość rynkowa została dokonana w sposób prawidłowy na podstawie analizy przeprowadzonych transakcji w obrocie nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne. Organ odwoławczy podkreślił, że przeprowadził analizę sporządzonego na zlecenie organu pierwszej instancji operatu szacunkowego i dokonał jego oceny w zakresie jego przydatności, jako materiału dowodowego, stanowiącego podstawę do ustalenia odszkodowania. Zastosowanie przyjętego podejścia wyceny i jej metody zostało opisane i uzasadnione w operacie. Rzetelnie i odpowiednio do celu wyceny opisano stan nieruchomości oraz przeznaczenie, sprecyzowano i sformułowano cel wyceny i jej zakres. Prawidłowo przyjęto daty istotne dla celu wyceny oraz przedstawiono wybór odpowiedniej metody i techniki wyceny. Załączono i podano w treści operatu dane wykorzystane w procesie szacowania, a także zamieszczono stosowne klauzule i oświadczenia potwierdzające dokonanie wyceny zgodnie z przepisami prawa. Operat szacunkowy zawiera wymagane przepisami prawa elementy. Brak jest okoliczności, które pozwalałyby stwierdzić, że ustalenia biegłego w kwestii sposobu zagospodarowania gruntu i przyjętej metodologii z uwagi na jego wiedzę i doświadczenia są nieprawidłowe. Organ podkreślił, że nie ma uzasadnionych podstaw do uznania, że zawarte w operacie ustalenia i wyliczenia są błędne. Organy orzekające w sprawie, nie mogą dokonywać szczegółowych rozważań dotyczących zasadności wybrania do porównań nieruchomości, ich doboru pod względem podobieństwa, wyboru cech i przydzielenia odpowiednich wag tym cechom, rozważań dotyczących czynników skutkujących wzrostem lub spadkiem wartości konkretnej nieruchomości itp. Oznaczałoby to bowiem dokonanie samodzielnej wyceny nieruchomości - do czego organy nie są uprawnione. W art. 156 ust. 1 u.g.n. jest wprost uregulowane, że opinię o wartości nieruchomości sporządza na piśmie rzeczoznawca majątkowy w formie operatu szacunkowego. Zadaniem organu jest jedynie dokonanie oceny przedłożonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu pod względem formalnym, tj. zbadanie czy został on wykonany i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Z kolei art. 154 ust. 1 u.g.n. stanowi, iż wyboru m.in. właściwego podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości, transakcji porównawczych do przedmiotu wyceny oraz cech nieruchomości podobnych dokonuje rzeczoznawca majątkowy, gdyż to on sporządzając operat, a nie strona postępowania czy organ, dysponuje kompleksową wiedzą na temat rynku, zdobytą w wyniku przeprowadzonych badań i analizy tego rynku, a także posiada szczegółową wiedzę na temat obowiązujących przepisów w zakresie wyceny oraz dysponuje odpowiednim doświadczeniem, pozwalającym na określenie, które dane należy przyjąć w celu sporządzenia operatu szacunkowego. W ocenie organu, przekonanie strony, że oszacowana w operacie wartość nieruchomości jest zaniżona w stosunku do wartości rynkowej nieruchomości, jest subiektywnym odczuciem i nie może stanowić podstawy do odrzucenia operatu jako dowodu w sprawie. Dodatkowo organ zaznaczył, że jeśli strona uważa, że sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy budzi jej wątpliwości, powinna przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 u.g.n.). Stanowisko powyższe wynika z orzecznictwa sądowego w tym zakresie, przykładowo - wyroku WSA w Warszawie z dnia 23.11.2015r. sygn. akt IV SA/Wa [...]. Organ wskazał, że strona nie przedłożyła przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Obowiązujące przepisy prawa precyzyjnie określają, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.). Podsumowując, organ odwoławczy nie dopatrzył się uchybień i nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby wykorzystanie operatu szacunkowego z dnia 4 maja 2021 r. dla celu ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, jak również nie stwierdził naruszenia przepisów prawa w przedmiocie zasad ustalania odszkodowania przez organ pierwszej instancji. W operacie szacunkowym w sposób prawidłowy i zgodny z obowiązującymi przepisami prawa biegły przyjął do porównania nieruchomości o przeznaczeniu drogowym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wnieśli J. B. i A. B. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania poprzez niedokonanie właściwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym opinii rzeczoznawcy majątkowego, który w ich ocenie zaniżył wartość wycenianej nieruchomości poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów u.g.n. oraz zasad stosowanych przy wycenie nieruchomości. Wskazując na powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi jej autorzy podnieśli, że rzeczoznawca majątkowy nie dokonał prawidłowej analizy rynku nieruchomości oraz prawidłowego wyliczenia wartości nieruchomości tj. działek [...] i [...]. Zdaniem skarżących ani Prezydent, ani Wojewoda nie dostrzegli braku uwzględnienia w operacie wielkości działek, jako atrybutu wpływającego na ich wartość. Nieuwzględnienie wielkości działek, jako cechy determinującej uznanie działek za podobne do wycenianej oraz niepodanie podstawy prawnej, która uzasadniałaby dokonanie wyceny nieruchomości z pominięciem tego czynnika, do czego obliguje wprost brzmienie § 55 pkt 2 rozporządzenia, wpłynęło na zaniżenie wartości nieruchomości. W bazie podobnych nieruchomości drogowych rzeczoznawca wykazał 10 z 13 nieruchomości o pow. od 62 m2 do 302 m2, co zdaniem skarżących czyni operat całkowicie nieprzydatnym, niezgodnym z przepisami i orzecznictwem sądowym. Skarżący zwrócili uwagę, że w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę rzeczoznawca wykazał tylko dwie niewielkie nieruchomości, które nie stanowią żadnego podobieństwa do nieruchomości wycenianej, pod względem wielkości. Pozostałe przyjęte nieruchomości jako podobne również o niewielkich powierzchniach pochodzą z 2018 r., co w ich ocenie stanowi dążenie rzeczoznawcy do zminimalizowania odszkodowania. Skarżący zarzucili również, że rzeczoznawca nie uzasadnił podobieństwa nieruchomości w treści operatu, a organy nie dokonały oceny podobieństwa przyjętych w operacie nieruchomości do nieruchomości wycenianej. Ponadto nie są znane cechy nieruchomości podobnych i podstawa ich ustalenia. Skarżący zwrócili uwagę, że ich nieruchomość - działka nr [...] o pow. 763 m2 miała charakter działki budowlanej przed opracowaniem m.p.z.p., a cały teren rolny został podzielony na 10 działek budowlanych, na którym stoją lub są zaprojektowane budynki jednorodzinne. Teren ten zarówno przed, jak i po uchwaleniu planu ma charakter osiedla budownictwa jednorodzinnego. Natomiast na skutek uchwalenia planu, korzystanie z działki nr [...] zgodnie z jej budowlanym przeznaczeniem stało się niemożliwe. Skarżący zarzucili także niedokonanie wyczerpującej analizy operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę w dniu 4 maja 2021 r., niedopuszczenie dowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych lub powołania kolejnego rzeczoznawcy w celu rzetelnego ustalenia cech podobieństwa i wartości wycenianej nieruchomości. Organy ograniczyły się tylko do oceny formalnej operatu, a zgłaszane przez skarżących wątpliwości nie zostały należycie wyjaśnione. Zdaniem skarżących ani operat, ani decyzje organów obu instancji nie zawierają opisu istotnych cech charakteryzujących nieruchomość wycenianą i nieruchomości z nią porównywane. Zarówno rzeczoznawca, jak i organy obu instancji pomijają przedstawiony przez skarżących dowód wskazujący na mieszkalno-usługowy charakter nieruchomości (działki nr [...]), z której wydzielono grunt pod drogę, poprzestając na stwierdzeniu, że skoro wywłaszczona część nieruchomości w planie miejscowym przeznaczona jest pod drogę to należy określić jej wartość jako działki drogowej. Tymczasem działka nr [...] o pow. 763 m2 została wydzielona jako działka budowlana przed uchwaleniem miejscowego planu, w wyniku podziału nieruchomości rolnej na 10 działek budowlanych. W ocenie skarżących to na terenie działki budowlanej (przed uchwaleniem m.p.z.p.), a następnie budowlano-usługowej (po uchwaleniu m.p.z.p.), wyznaczono drogi publiczne, wobec czego działka powinna być wyceniona jako budowlano-usługowa, albo według przeznaczenia drogowego, a wyższy wynik jednej z dwóch wycen winien stanowić właściwą wysokość odszkodowania. Zdaniem skarżących, wartość odszkodowania powinna zostać ustalona według wartości terenów przyległych - budowlanych, z których została wywłaszczona przedmiotowa działka pod drogę lub powinna zostać przydzielona działka zamienna, oraz ustalone odszkodowanie za zmniejszenie wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 16 lutego 2022 r. oraz na rozprawie 22 lutego 2022 r. skarżący podtrzymali zarzuty skargi i argumentację w niej zawartą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W ocenie Sądu skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Kontrolą sądową objęto decyzję Wojewody, utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji orzekającą o ustaleniu na rzecz skarżących odszkodowania w wysokości [...] zł za prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w K. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów miasta K., obręb 0024 jako działki nr: [...] o pow. 0,0028 ha i [...] o pow. 0,0368 ha, która z mocy prawa, na podstawie decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 7 listopada 2016 r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, z dniem w którym decyzja ta stała się ostateczna, tj. 29 listopada 2016 r., przeszła na własność Gminy K. z przeznaczeniem pod drogę publiczną. Podstawę materialnoprawną powyższej decyzji stanowił m.in. art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.", zgodnie z którym działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne (ust. 1). Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (ust. 3). Z kolei stosownie do art. 130 ust. 1 u.g.n. wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio. Na wstępie zauważyć trzeba, że skarżący nie kwestionują spełnienia - w odniesieniu do przedmiotowych działek przesłanek niezbędnych do ustalenia w powyższym trybie, na ich rzecz, odszkodowania za nieruchomość, która w wyniku podziału, z mocy prawa, przeszła na własność Gminy K. z przeznaczeniem pod drogę publiczną. Poza sporem jest, że działki te, w związku z ostateczną decyzją podziałową Prezydenta Miasta K. z dnia 7 listopada 2016 r., z dniem w którym decyzja ta stała się ostateczna, tj. 29 listopada 2016 r.– przeszły z mocy prawa na własność Gminy K. z przeznaczeniem pod drogę publiczną. Kwestią sporną jest natomiast wartość przedmiotowej nieruchomości, która w ocenie skarżących została określona błędnie, w szczególności z uwagi na brak przyjęcia do porównania transakcji z rynku lokalnego, których przedmiotem były nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym - pod zabudowę. Zdaniem skarżących wartość odszkodowania powinna zostać ustalona według wartości terenów przyległych – budowlanych. Nadto skarżący zarzucają, że organy obu instancji nie dokonały właściwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym przede wszystkim wymaganej analizy operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, który - w ich ocenie - zaniżył wartość wycenianej nieruchomości poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów u.g.n. oraz zasad stosowanych przy wycenie nieruchomości. Powyższa argumentacja skarżących nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że operat szacunkowy jest autorską opinią rzeczoznawcy majątkowego, to jednak, przy jego sporządzaniu ani rzeczoznawca majątkowy, ani organ administracji publicznej nie mają pełnej swobody przy określaniu wartości nieruchomości, a muszą stosować się do przyjętych przez ustawodawcę regulacji prawnych zawartych w u.g.n. i rozporządzeniu. Dopiero w ramach tych unormowań biegły – posługując się posiadanymi wiadomościami specjalnymi – dokonuje danej wyceny. Istotne przy tym jest, by operat szacunkowy odpowiadał z jednej strony wymogom prawnym, a z drugiej – był zrozumiały, logiczny i przejrzysty. W wyroku z dnia 24 kwietnia 2014r., sygn. akt I OSK [...] (dostępnym w internecie na stronie na orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ocena operatu szacunkowego, dokonywana w toku postępowania administracyjnego, a następnie kontrolowana przez sąd administracyjny, choć oczywiście nie może dotyczyć kwestii wiadomości specjalnych, które posiada biegły i organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, to może, a nawet powinna, obejmować zgodność operatu z przepisami prawa, na podstawie których został sporządzony, a ponadto winna też uwzględniać zasady logicznego wnioskowania. Opinia biegłego jest bowiem dowodem w sprawie (w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a.) i podlega swobodnej ocenie prowadzącego postępowanie organu na podstawie zasad wiedzy. Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Szczegółowe rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, a także sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego określa powoływane wyżej rozporządzenie, wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 159 u.g.n. Operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie wskazanych wyżej przepisów jest uznawany za dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Prowadzi to do wniosku, że organ, rozpatrując taki dowód powinien stosować się do ogólnych reguł postępowania dowodowego, wyrażonych m.in. w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z drugiej jednak strony, konieczne jest uwzględnienie okoliczności, że operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej, a ponadto - co nie jest bez znaczenia - pochodzi od osoby wykonującej zawód zaufania publicznego (zob. art. 174 i nast. u.g.n. oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 grudnia 2002 r., sygn. akt SK [...]). W konsekwencji, zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, kiedy zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Natomiast szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym, oceny w świetle wiedzy specjalistycznej - zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości, jakimi posługują się rzeczoznawcy - nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2013 r. o sygn. akt I OSK [...], publ. CBOSA). Wynika z tego, że ocenie organu administracji ani sądu administracyjnego nie może wprost podlegać prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego, lecz wyłącznie jego przydatność jako materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania (zob. wyrok NSA z dnia 31 marca 2011 r., sygn. akt I OSK [...], dostępny j.w.). Ponadto, zasadę swobodnej oceny dowodów organu administracji modyfikuje art. 157 ust. 1 u.g.n. Przepis ten należy rozumieć w taki sposób, że jeżeli organ nabierze wątpliwości merytorycznych co do prawidłowości ocen specjalistycznych zawartych w operacie szacunkowym, to – skoro nie jest władny do rozstrzygnięcia tych wątpliwości samodzielnie – powinien zwrócić się o dokonanie weryfikacji operatu szacunkowego do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Poza powyższymi uwagami o charakterze ogólnym konieczne jest odniesienie się do zarzutów podnoszonych już na etapie postępowania odwoławczego i powtórzonych w skardze, a odnoszących się do wadliwości postępowania związanego z uwzględnieniem sporządzonego na potrzeby niniejszej sprawy operatu szacunkowego. Wbrew zarzutom skargi organy obu instancji w uzasadnieniach wydanych decyzji, przedstawiły analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym operatu szacunkowego, który stanowi podstawę ustalenia odszkodowania oraz w sposób szczegółowy odniosły się do wszystkich kwestii poruszanych przez skarżących w pismach kierowanych do organów obu instancji. Dokonana przez organy ocena operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie odpowiada prawu. Sąd w całości podziela stanowisko organu odwoławczego, że operat szacunkowy został sporządzony poprawnie, z zastosowaniem zasad i trybu określonego w rozporządzeniu. W operacie szacunkowym w sposób prawidłowy i zgodny z obowiązującymi przepisami prawa biegły przyjął do porównania nieruchomości o przeznaczeniu drogowym. Zgodnie z § 36 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz.1363) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji (ust. 1). W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (ust. 2). W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej która została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 4). W kontrolowanej sprawie w operacie szacunkowym prawidłowo sięgnięto do dostępnych transakcji nieruchomości przeznaczonych pod drogi. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 kwietnia 2015r. o sygn. akt I OSK [...] (dostępny j.w.) "uwzględnienie od razu transakcji gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do działki jest działaniem naruszającym tę regulację. Wadliwość ta wiązałaby się bowiem z bezpodstawnym pominięciem podejścia, któremu prawodawca przyznał pierwszeństwo zastosowania". Analizując powołane przepisy rozporządzenia nie sposób nie zauważyć, że § 36 ust. 4 rozporządzenia ma charakter lex specialis wobec § 36 ust. 1 w zw. z art. 154 w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n. (odnoszących się do nieruchomości podobnych, w tym co do przeznaczenia). Podkreśla to również końcowa część § 36 ust. 4, rozporządzenia potwierdzająca zasadniczą dyrektywę uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych (nie zaś przyjęcia przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych), o ile jest to możliwe. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy, w sytuacji, gdy strona podważa prawidłowość sporządzonego operatu, to na poparcie swoich zarzutów powinna zgodnie z art. 157 u.g.n. przedstawić ocenę prawidłowości operatu dokonaną przez organizację zawodową rzeczoznawców. Nie można przy tym przyjąć, że obowiązek taki obciąża każdorazowo organ, w sytuacji gdy tylko strona kwestionuje operat, zwłaszcza ograniczając się w tym zakresie jedynie do własnych zarzutów i argumentów. Organy orzekające w sprawie, a także sąd administracyjny, nie mogą dokonywać wyboru nieruchomości do porównań, ich doboru pod względem podobieństwa, wyboru cech i przydzielenia odpowiednich wag tym cechom, rozważań dotyczących czynników skutkujących wzrostem lub spadkiem wartości konkretnej nieruchomości itp. Oznaczałoby to bowiem dokonanie samodzielnej wyceny nieruchomości – do czego zarówno organy, jak i sądy administracyjne nie są uprawnione (por. wyroki NSA: z dnia 23 marca 2017 r. o sygn. akt I OSK [...], z dnia 23 czerwca 2016 r. o sygn. akt II OSK [...], z dnia 10 lipca 2015 r. o sygn. akt I OSK [...], z dnia 5 lutego 2015 r. o sygn. akt I OSK [...], dostępne j.w.). Jak wynika z akt sprawy, organy obu instancji wobec braku wątpliwości co do prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, nie inicjowały procedury jego weryfikacji, w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. Z uprawnienia tego nie skorzystali również skarżący. Zauważyć należy, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji informował, że jeśli strona uważa, że sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy budzi wątpliwości, powinna przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd stwierdza, że są one nieuzasadnione. Chybiony jest zarzut nieuwzględnienia wielkości działek, jako cechy determinującej uznanie działek za podobne do wycenianej oraz niepodanie podstawy prawnej, która uzasadniałaby dokonanie wyceny nieruchomości z pominięciem tego czynnika. W operacie szacunkowym rzeczoznawca wyjaśnił (s.25 operatu), że analizując rynek nieruchomości i wpływ cech na wartość nieruchomości ustalił, że wartość gruntów drogowych uzależniona jest przede wszystkim od lokalizacji ogólnej oraz szczegółowej (otoczenia), cyt.: "Nie stwierdzono natomiast wpływu zarówno wielkości działki, jak i jej kształtu na cenę jednostkową. Regułą było, gdy grunty nabywane, w danej lokalizacji, przez Gminę K. pod daną drogę były na porównywalnym poziomie bez uwzględnienia wielkości oraz kształtu przejmowanego gruntu". Dalej, "Gmina K. dokonując wykupu nieruchomości pod daną inwestycję (drogową) nie różnicuje wartości poszczególnych działek w taki sposób, w jaki jest on postrzegany przez nabywców nieruchomości przeznaczonych np. pod zabudowę mieszkaniową czy też usługową. Najczęściej ceny jednostkowe w takich przypadkach dla wszystkich nabywanych działek pod daną drogę są na porównywalnym poziomie." W świetle powyższego, ani wielkość, ani też kształt nieruchomości jako cechy wpływające na wartość nie miałyby istotnego znaczenia wpływającego na wartość nieruchomości, a w związku z tym rzeczoznawca nie zastosował takiej cechy. Jak wykazała analiza rynku nieruchomości, na wartość nieruchomości przeznaczonych pod komunikację wpływa lokalizacja ogólna, lokalizacja szczegółowa oraz rodzaj gruntów przyległych. Takie też cechy biegły uwzględnił w procesie wyceny. W operacie (s.25) biegły wyjaśnił, że przyjęte do porównań nieruchomości są podobne do działek wycenianych przede wszystkim pod względem położenia (teren miasta K.), stanu prawnego (przedmiot prawa własności) oraz przeznaczenia (funkcja wyłącznie drogowa). Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut, że w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę rzeczoznawca wykazał tylko dwie niewielkie nieruchomości, które nie stanowią żadnego podobieństwa do wycenianej, pod względem wielkości, natomiast pozostałe przyjęte nieruchomości jako podobne również o niewielkich powierzchniach pochodzą z 2018 r. Jak wynika z operatu szacunkowego określenie wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości biegły poprzedził analizą rynku nieruchomości, którą objęty został okres 38 miesięcy poprzedzających wycenę. Analiza dotyczyła rynku lokalnego obejmującego miasto K. oraz nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych w m.p.z.p. pod drogi publiczne. Uzasadniając przyjęcie do analizy 38 miesięcy poprzedzających wycenę biegły wyjaśnił, że znacznie większą wiarygodność daje analiza rynku przeprowadzona na 13 transakcjach z okresu 38 miesięcy poprzedzających datę wyceny niż na 3 transakcjach z okresu 24 miesięcy. Ponadto występowała niewielka ilość transakcji nieruchomościami drogowymi w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę. W oparciu o zebraną bazę, na podstawie liniowej regresji dwuwymiarowej dokonano określenia współczynnika zmiany cen nieruchomości drogowych w czasie na poziomie 3,55 % rocznie. Poziom ten biegły ekstrapolował na cały okres badania rynku. Bazę podobnych nieruchomości drogowych biegły przedstawił w tabeli nr [...] na s. 26 operatu szacunkowego. Z tabeli wynika, że zakres cen wynosi od [...] zł/m2 do [...] zł/m2 . Podobnie należy ocenić zarzut niedokonania oceny podobieństwa przyjętych w operacie szacunkowym nieruchomości do działki wycenianej oraz niewskazanie cech nieruchomości podobnych. Uważna lektura operatu pozwala stwierdzić, że na podstawie analizy rynku nieruchomości biegły ustalił, że na wartość nieruchomości przeznaczonych pod komunikację wpływają cechy: lokalizacja ogólna, lokalizacja szczegółowa oraz rodzaj gruntów przyległych. Takie też cechy biegły uwzględnił w sporządzonej opinii z dnia 4 maja 2021 r., a ponadto wyjaśnił, że przyjęte do porównań nieruchomości są podobne do działek wycenianych przede wszystkim pod względem położenia (teren miasta K.), stanu prawnego (przedmiot prawa własności) oraz przeznaczenia (funkcja wyłącznie drogowa). Co istotne, w tabeli nr [...] (s.27 operatu) biegły przedstawił również charakterystykę nieruchomości podobnych o funkcji drogowej o cenie minimalnej i maksymalnej. Nieuzasadniony jest zasadniczy zarzut skargi, że zarówno rzeczoznawca, jak i organy obu instancji pomijają przedstawiony przez skarżących dowód wskazujący na mieszkalno-usługowy charakter nieruchomości - działki nr [...], z której wydzielono grunt pod drogę. Zdaniem skarżących działka nr [...] o pow. 763 m2 została wydzielona jako działka budowlana przed uchwaleniem m.p.z.p., w wyniku podziału nieruchomości rolnej na 10 działek budowlanych. Zdaniem skarżących, to na terenie działki budowlanej - przed uchwaleniem m.p.z.p., a następnie budowlano-usługowej- po uchwaleniu m.p.z.p., wyznaczono drogi publiczne, a w związku z tym działka powinna być wyceniona jako budowlano-usługowa, albo według przeznaczenia drogowego, a wyższy wynik jednej z dwóch wycen winien stanowić właściwą wysokość odszkodowania. Wskazywana przez skarżących technika dochodzenia do ustalenia odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną, w wyniku podziału dokonanego na wniosek właściciela – nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach. Podkreślić trzeba, że m.p.z.p. terenu "Wietrznia" w K. uchwalony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia 28 lipca 2011r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2011r., Nr [...], poz. 2550, ustalił przeznaczenie terenu dla różnorodnych funkcji i form użytkowania. W dacie wydania decyzji o podziale działka nr [...] znajdowała się na terenach o zróżnicowanym przeznaczeniu, oznaczonych na rysunku planu jako: MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, U - tereny zabudowy usługowej i KD - tereny dróg publicznych (KDD- klasy dojazdowej). W wyniku dokonanego podziału z przedmiotowej nieruchomości zostały wydzielone m.in. działki nr: [...] i [...] o łącznej pow. 0,0396 ha, które zgodnie z ustaleniami m.p.z.p. zostały przeznaczone pod drogę publiczną klasy dojazdowej - oznaczoną symbolem [...] i [...] Tak więc, dopiero m.p.z.p. ustalił wskazane w nim przeznaczenie poszczególnych części nieruchomości. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z uwagi na fakt, że rzeczoznawca ustalił, iż na lokalnym rynku odnotowano wystarczającą ilość nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne, nie było podstaw do wyceny nieruchomości w oparciu o przeznaczenie gruntów przyległych. Stosowne wyjaśnienie w tym zakresie biegły przedstawił w operacie szacunkowym oraz w piśmie z dnia 27 sierpnia 2021 r. Nie mógł odnieść zamierzonego skutku wniosek skarżącego dotyczący przydzielenia działki zamiennej. Jedną z kluczowych zasad procedury administracyjnej jest związanie organu treścią wniosku. W konsekwencji to żądanie strony determinuje cały tok postępowania, którego czynności podporządkowane są osiągnięciu celu określonego we wniosku o wszczęcie postępowania. W sprawie niniejszej zakres prowadzonego przez organ postępowania został wyznaczony treścią wniosku strony skarżącej z dnia 25 lutego 2021 r., zawierającego żądanie ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia przez Gminę K. prawa własności nieruchomości położonej w K., przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...]. Związanie organu treścią wniosku oznacza, że brak było podstaw do rozpatrywania w przedmiotowym postępowaniu żądania przyznania działki zamiennej. Podobnie należy ocenić żądanie ustalenia odszkodowania za zmniejszenie się wartości nieruchomości na skutek uchwalenia m.p.z.p. Postępowanie w tego rodzaju sprawach jest odrębnym postępowaniem prowadzonym przez inny organ. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.