II SA/Ke 991/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.),, Asesor WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 września 2006r. sprawy ze skargi L. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. II SA/Ke 991/05 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną przez L. B. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...], nakazującą mu dokonanie rozbiórki będącej w budowie części budynku warsztatu mechaniki pojazdowej i blacharstwa samochodowego posiadającej wymiary 6,10m x 15.80m oraz 7,30m x 14,20m, stanowiącej rozbudowę istniejącego na działce ewidencyjnej nr 293 w miejscowości K., gmina C., budynku w kierunku południowo-wschodnim. Organ odwoławczy podniósł, że w wyniku kontroli przeprowadzonej przez organ I-szej instancji dnia 14 stycznia 2005 r. ustalono, że na działce nr 293 w K. znajduje się warsztat mechaniki pojazdowej i blacharstwa samochodowego w rozbudowie, przy czym rozbudowa ta prowadzona jest w kierunku południowo-wschodnim i północno-wschodnim. W trakcie postępowania wyjaśniającego inwestor L. B. wyjaśnił, że do rozbudowy warsztatu w kierunku południowo-wschodnim o część z przeznaczeniem na garaż naprawianych pojazdów, przystąpił we wrześniu 1994 r., a roboty budowlane trwały do marca 1995 r., następnie w 2004 r. przystąpił do dalszej rozbudowy tej części warsztatu, tworząc jedno pomieszczenie poprzez wyburzenie ściany wewnętrznej. Wszelkie rozbudowy zostały wykonane bez pozwolenia na budowę. Wobec powyższego organ I-szej instancji postanowieniem z dnia [...]., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wstrzymał realizowane samowolnie roboty budowlane zobowiązując jednocześnie inwestora do złożenia: - zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy C. o zgodności realizowanej rozbudowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w terminie do 15 marca 2005 r. ( uzasadnieniu zaskarżonej decyzji błędnie wskazano datę 15 marca 2004 r.), - dokumentów wymienionych w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, przy czym przedłożony projekt winien być sprawdzony trybie art. 20 ust. 2 Prawa budowlanego, w terminie do 15 czerwca 2005 r. ( błędnie wskazano datę 15 czerwca 2004 r.). Ponieważ inwestor w oznaczonych terminach złożył jedynie zaświadczenie z Urzędu Miasta i Gminy w C. z dnia 1 marca 2005 r., w którym stwierdzono, że z uwagi na brak planu zagospodarowania przestrzennego gminy C., nie ma możliwości określenia statusu działki nr 293 położonej w K., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] nakazał L. B. dokonanie rozbiórki będącej w budowie części budynku warsztatu mechaniki pojazdowej i blacharstwa samochodowego, stanowiącej rozbudowę istniejącego budynku w kierunku południowo-wschodnim. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy w wyniku złożonego przez inwestora odwołania, organ II instancji nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, przytaczając treść art. 48 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ podkreślił, że wprawdzie L. B. podjął działania w celu skompletowania dokumentacji koniecznej do zalegalizowania popełnionej samowoli budowlanej, w tym uzyskania stosownej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jednakże zgodnie z art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, decyzja ta winna być ostateczna w dniu wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie, tj. w dniu 14 lutego 2005 r., a zatem w takiej sytuacji warunek ten był niemożliwy do spełnienia. Skargę od tej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył L. B. i zarzucając naruszenie art. 48 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy Prawo budowlane wniósł o "zmianę zaskarżonej decyzji poprzez" jej uchylenie. W uzasadnieniu podniósł, że podjął przewidziane prawem kroki celem uzyskania "pozwolenia na budowę", w szczególności rozpoczął procedurę wykonania obowiązków nałożonych postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., jednak okazało się, że z uwagi na brak planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego gminy C., spełnienie ich jest niemożliwe. Obowiązków tych skarżący "nie był w stanie wykonać bez swej winy, a z przyczyn leżących wyłącznie po stronie organów administracyjnych". W konsekwencji, nieodwracalne dla niego skutki wypływające z zaskarżonej decyzji są efektem braku planu zagospodarowania przestrzennego. Podniósł także, iż organ nie zwrócił uwagi na fakt, że budynek będący przedmiotem rozbudowy wzniesiony został w 1994 r. i przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2004 r., ( IV SA 4780/02 ), zgodnie z którym " może być orzeczona jedynie rozbiórka tej części obiektu, która została wybudowana, przebudowana itp. po 1995 r., nie zaś całego obiektu istniejącego od wielu lat". W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Sądowa kontrola legalności orzeczeń wydawanych w toku postępowania administracyjnego sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności ( art. 145 § 1 ustawy o p.p.s.a.). Stan faktyczny ustalony przez organy obu instancji nie był kwestionowany i znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Nie ulega przy tym wątpliwości, że skarżący dokonał rozbudowy istniejącego warsztatu o część objętą niniejszą sprawą, bez wymaganej przepisami Prawa budowlanego decyzji o pozwoleniu na budowę - a więc samowolnie. Z wyjaśnień samego inwestora złożonych w toku postępowania administracyjnego dnia 28 stycznia 2005 r. wynika przy tym, że rozbudowa warsztatu o część o wymiarach 6,10m x 15,80m rozpoczęta została wprawdzie w roku 1994, jednak "roboty budowlane realizowane były do marca 1995 r.", a zatem już pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, która weszła w życie od 1 stycznia 1995 r. Do oceny skutków prawnych samowoli nie ma zatem zastosowania art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego - co zdaje się sugerować skarżący w końcowej części uzasadnienia skargi - który nakazuje stosować przepisy dotychczasowe ( ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r.) jedynie do takich obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie nowej ustawy. Taka sytuacja w stanie faktycznym sprawy, prawidłowo ustalonym przez organy obu instancji nie zachodzi, albowiem rozbudowa części o jakiej mowa wyżej zrealizowana została ostatecznie już w nowym stanie prawnym ( por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 31 października 1996 r., OSP 1997/12/224 ). Powołane przez skarżącego stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ma zatem pełne zastosowanie w niniejszej sprawie. Organ nie orzekał przecież o rozbiórce całego obiektu, a jedynie o tej jego części, której budowa została zakończona po 1995 r. Zawarte w skardze twierdzenie, iż "budynek o wymiarach 6,10m x 15,80m wzniesiony został w 1994 roku" nie odpowiada zaś dowodom zebranym w sprawie i cytowanym wyżej wyjaśnieniom samego skarżącego, Prawidłowo zatem oba organy zastosowały do oceny skutków prawnych samowoli przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane o brzmieniu następującym: Art. 48. 1. Właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. 2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. 3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. 4. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. 5. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Przewidziany w przytoczonym przepisie nakaz rozbiórki obiektów wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, organ może orzec dopiero po niespełnieniu przez inwestora obowiązków nałożonych postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 3, przy czym użyte w nim przez ustawodawcę słowo "nakłada" nie pozostawia wątpliwości co do tego, że wydając postanowienie o wstrzymaniu robot budowlanych prowadzonych bez pozwolenia na budowę, organ nie działa w ramach uznania administracyjnego, lecz jest zobligowany do nałożenia obowiązków enumeratywnie wymienionych w ustępie 3. Niespełnienie ich przez inwestora powodować zawsze musi konieczność orzeczenia o rozbiórce obiektu, o czym stanowi z kolei ustęp 4 w zw. z ustępem 1 omawianego przepisu. Redakcja art. 48 w aktualnie obowiązującym brzmieniu świadczy także w ocenie składu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę - o tym, że wolą ustawodawcy było umożliwienie legalizacji samowoli budowlanej jedynie w dwóch przypadkach: - na obszarach, na których obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem, że wzniesiony samowolnie obiekt jest z ustaleniami tego planu zgodny oraz - w przypadku braku planu tylko wówczas, gdy inwestor dysponuje ostateczną w dniu wszczęcia postępowania legalizacyjnego decyzją o warunkach zabudowy, przy czym realizowana budowa jest z tą decyzją zgodna. Wprawdzie art. 48 ust. 2 daje organom możliwość oceny zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - co mogłoby sugerować oderwanie się do ustaleń samego planu - jednak dalsze brzmienie tego przepisu wyraźnie świadczy o tym, że nawet jeśli organ skorzysta z tej możliwości na pierwszym etapie postępowania legalizacyjnego, pozostaje ona beż żadnego znaczenia prawnego w dalszej jego fazie. W sytuacji bowiem, gdy inwestor buduje na terenie, dla którego brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie dysponuje ostateczną w dniu wszczęcia postępowania decyzją o warunkach zabudowy, to nie spełni nałożonych w trybie ustępu 3 obowiązków, a tym samym orzeczenie rozbiórki stanie się konieczne. Rację ma zatem skarżący podnosząc, że nałożony na niego w zaskarżonej decyzji obowiązek jest "efektem braku planu miejscowego zagospodarowania terenu", a powinności określonych w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nie był w stanie wykonać", jednak okoliczność ta nie powoduje - wbrew oczekiwaniom wyrażonym w skardze - uchylenia decyzji o rozbiórce, która jest zgodna z prawem. Ubocznie Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że nałożenie przez organ I-szej instancji w postanowieniu z dnia [...] obowiązku przedłożenia dokumentów z powołaniem się tyko na przepis art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, bez wyjaśnienia o jakie dokumenty chodzi, uchybia ogólnym zasadom postępowania administracyjnego, wyrażonym w art. 8 i 9 kpa. W stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy, naruszenie to nie ma wprawdzie wpływu na jej wynik i nie powoduje konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji ( art. 145 § 1 pkt 1c ustawy o p.p.s.a.), jednak Sąd zwraca na nie uwagę, aby organ wyeliminował błędy w tym zakresie w innych postępowaniach prowadzonych w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ).