II SAB/Ke 10/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Dorota Chobian, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2017r. sprawy ze skargi Fundacji A. na bezczynność Wójta Gminy B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania do rozpoznania wniosku Fundacji A. z dnia 4 listopada 2016r. o udostępnienie informacji publicznej; II. stwierdza, że Wójt Gminy B. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu żądania zawartego w punktach 4 i 5 wniosku, o którym mowa w punkcie I wyroku; III. stwierdza, ze bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny; V. zasądza od Wójta Gminy B. na rzecz Fundacji A. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Fundacja [...] z siedzibą w Warszawie, reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego A. Z., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę, zawartą w piśmie z 25 stycznia 2017r., na bezczynność Wójta Gminy B. w sprawie udostępnienia informacji publicznej, w której zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764), powoływanej dalej jako u.d.i.p., poprzez nieudzielenie w pełnym zakresie wnioskowanej informacji publicznej oraz niepodjęcie innych przewidzianych prawem czynności. Wniosła o: 1. stwierdzenie że organ pozostaje w stanie bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego, 2. zobowiązanie organu do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od daty doręczenia mu odpisu prawomocnego wyroku, 3. uznanie że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. wymierzenie organowi grzywny wysokości 500 zł, 5. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, 6. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz kwoty uiszczonej tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż w dniu 4 listopada 2016 roku zwróciła się do organu o udostępnienie informacji publicznej o następującej treści: 1. z jakim podmiotem/podmiotami gmina współpracuje w zakresie wywozu śmieci; 2. umowy cywilnoprawnej/umów cywilnoprawnych zawartych z podmiotem/podmiotami wskazanymi w pkt. 1 obowiązujących/wykonywanych na dzień złożenia wniosku; 3. wszystkich decyzji o warunkach zabudowy wydanych w ramach działalności urzędu w okresie od 1 stycznia 2016 roku do dnia 31 lipca 2016 roku; 4. wszystkich umów o pracę dotyczących urzędników (funkcjonariuszy publicznych) zatrudnionych w urzędzie na dzień złożenia wniosku; 5. listy imion i nazwisk pracowników samorządowych, którzy w 2015 i 2016 roku otrzymali nagrodę/nagrody oraz wysokość tej nagrody/nagród w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych oraz informacji o tym jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tej nagrody/tych nagród − w odniesieniu do każdego pracownika samorządowego. Jak wynika z treści skargi, w odpowiedzi na wniosek organ udzielił odpowiedzi w zakresie punktów 1, 2 i 3 wniosku oraz wystosował do wnioskodawcy wezwanie do uzupełnienia braków wniosku w zakresie żądania informacji z punktów 4 i 5 wskazując, iż informacja żądana w tych punktach stanowi informację przetworzoną, a mianowicie do wskazania, że uzyskanie żądanej informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Uzupełnienie tych braków miało nastąpić w terminie 7 dni od doręczenia pisma. Jednocześnie na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej organ ustalił termin załatwienia sprawy na dzień 9 grudnia 2016 roku – z uwagi na konieczność uzyskania dodatkowych informacji od wnioskodawcy, od których uzależnione będzie dalsze działanie podmiotu zobowiązanego do rozpatrzenia wniosku, tj. konieczność przygotowania żądanej informacji lub przygotowania decyzji odmownej. Skarżąca fundacja podniosła dalej, iż do dnia wniesienia skargi organ nie wykonał obowiązków nałożonych na niego na mocy ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w szczególności nie udostępnił pełnej wnioskowanej informacji w zakresie punktów 4 i 5 wniosku, nie poinformował skarżącego, że nie jest w posiadaniu wnioskowanej informacji, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej oraz że nie jest w stanie udostępnić żądanej informacji w sposób lub w formie wskazanej we wniosku − wskazując jednocześnie sposób bądź formy w jakiej informacja może być udostępniona niezwłocznie. Organ nie wydał również decyzji odmawiającej skarżącemu udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej − pomimo wydłużenia terminu załatwienia sprawy do 9 grudnia 2016 roku, a także pomimo wskazania wprost w nadesłanym wezwaniu, że w przypadku braku odpowiedzi zajdzie konieczność wydania decyzji odmownej, wreszcie nie wydał decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Zdaniem skarżącej na podmiocie zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej ciąży obowiązek wykazania braku istnienia przesłanki ustawowej koniecznej dla udzielenia informacji przetworzonej. W związku z tym brak czy też niewykazanie przez wnioskodawcę, pomimo wezwania, istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego dla udzielenia takiej informacji skutkuje wydaniem przez podmiot zobowiązany, w oparciu o przepis art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzji odmawiającej udostępnienia przetworzonej informacji publicznej. W niniejszym przypadku decyzja taka nie została wydana. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale − mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1−4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w ust. 2 i art. 15 ust. 2. W sytuacji uznania, że udostępnienie wnioskowanych informacji nie jest możliwe z powodu zaistnienia którejkolwiek z przesłanek wyłączających dostęp do informacji publicznej, organ powinien odmówić udostępnienia informacji. Odmowa ta winna przyjąć procesową formę decyzji administracyjnej. W sytuacji gdy organ pozostawił wniosek skarżącego bez rozpoznania, organ ten pozostaje bezczynnym i na tę jego bezczynności służy skarga do sądu administracyjnego. Skarżąca powołała się na treść art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wywodząc, iż żądane przez nią informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu tego przepisu, zaś organ, od którego informacja była żądana, był zobowiązany do jej udzielenia. Skarżąca zaznaczyła również, że skarga na bezczynność organów w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona środkiem zaskarżenia. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy B. wniósł o jej oddalenie, jak również o umorzenie postępowania i uznanie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, jak również odstąpienie od orzekania grzywny. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że w znacznej części żądana informacja została wnioskodawcy udostępniona w ustawowym terminie, to jest w zakresie wymienionym w punktach 1, 2 i 3 wniosku. W toku postępowania zainicjowanego skargą w dniu 16 lutego 2017 roku organ wydał decyzję, w której odmówił skarżącej informacji w zakresie punktów 4 i 5 wniosku. Zdaniem organu niewydanie decyzji odmawiającej uwzględnienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie jest wynikiem złej woli Wójta Gminy lecz niespodziewanej choroby Sekretarz Gminy. Biorąc pod uwagę, iż gmina w ustawowym 14-dniowym terminie odpowiedziała na wniosek fundacji, nie można uznać, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem organu nie można mu postawić zarzutu lekceważenia fundacji, braku podejmowania jakichkolwiek czynności przez czas trwania postępowania, bowiem uzyskała ona częściową odpowiedź, a wezwana do wskazania w określonym zakresie, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, nie uzupełniła wniosku. Z kolei niespodziewana choroba Sekretarz Gminy stanowi okoliczność dostatecznie usprawiedliwiającą uchybienie w zakresie terminu wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest częściowo zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. skarga na bezczynność organu administracji przysługuje w sprawach, w których mogą być wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1-3 tej ustawy) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 powołanej ustawy). Rozpatrując skargę na bezczynność sąd kontroluje więc, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. oraz czy zwłoka w załatwieniu sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa. Zatem skarga wniesiona w tym trybie jest środkiem dyscyplinującym organy administracji publicznej do terminowego załatwiania spraw, mającym na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Z kolei stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika z nadesłanych przez organ akt administracyjnych, Fundacja [...] z siedzibą w Warszawie wnioskiem z dnia 4 listopada 2016 roku zwróciła się do Wójta Gminy B. o udostępnienie informacji publicznej o następującej treści: 1. z jakim podmiotem/podmiotami gmina współpracuje w zakresie wywozu śmieci; 2. umowy cywilnoprawnej/umów cywilnoprawnych zawartych z podmiotem/podmiotami wskazanymi w pkt. 1 obowiązujących/wykonywanych na dzień złożenia wniosku; 3. wszystkich decyzji o warunkach zabudowy wydanych w ramach działalności urzędu w okresie od 1 stycznia 2016 roku do dnia 31 lipca 2016 roku; 4. wszystkich umów o pracę dotyczących urzędników (funkcjonariuszy publicznych) zatrudnionych w urzędzie na dzień złożenia wniosku; 5. listy imion i nazwisk pracowników samorządowych, którzy w 2015 i 2016 roku otrzymali nagrodę/nagrody oraz wysokość tej nagrody/nagród w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych oraz informacji o tym jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tej nagrody/tych nagród − w odniesieniu do każdego pracownika samorządowego. Okolicznością bezsporną było to, że Wójt Gminy B. był podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, zaś żądane we wniosku informacje stanowiły informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a udzielenie tej informacji odbywa się na zasadach i w trybie określonych przepisami tej ustawy. Bezczynność organu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej zachodzi zarówno w sytuacji, gdy organ ten nie podejmuje żadnych czynności w celu rozpoznania wniosku o udzielenie informacji, jak i wówczas gdy udziela informacji niepełnej, nieadekwatnej do treści wniosku, bądź też gdy nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia informacji (zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jak zaś stanowi art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W niniejszym przypadku organ w odpowiedzi na złożony wniosek skierował do wnioskującej Fundacji [...] pismo, w którym udzielił informacji żądanej w punktach 1-3 wniosku oraz wskazał, że informacja żądana w punktach 4 i 5 stanowi informację przetworzoną i w związku z tym wezwał do "wskazania" w terminie 7 dni, że żądanie informacji w tym zakresie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jednocześnie, na podstawie powołanego wyżej art. 13 ust. 2 u.d.i.p., organ ustalił termin załatwienia sprawy na dzień 9 grudnia 2016 roku z uwagi na konieczność uzyskania dodatkowych informacji od wnioskodawcy, od których uzależnione będzie dalsze działanie podmiotu zobowiązanego do rozpatrzenia wniosku, tj. konieczność przygotowania żądanej informacji lub przygotowania decyzji odmownej. Pismo powyższe zostało wysłane w sposób sugerowany przez podmiot wnioskujący, tj. za pośrednictwem poczty elektronicznej, w dniu 18 listopada 2016 roku. Skarżąca w złożonej skardze nie kwestionowała tego, że organ istotnie udzielił informacji publicznej żądanej w punktach 1-3 wniosku, jak i tego, że uczynił to w terminie przewidzianym w przepisie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W skardze zarzucono natomiast, że organ ani nie udzielił informacji żądanej w punktach 4 i 5 wniosku, ani też nie poinformował, że nie jest w posiadaniu wnioskowanej informacji, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej, że nie jest w stanie udostępnić żądanej informacji w sposób lub w formie wskazanej we wniosku, jak również nie wydał decyzji odmawiającej skarżącemu udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej oraz nie wydał decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Jak wynika z akt administracyjnych, Wójt Gminy B. wydał w dniu 16 lutego 2017 roku, a zatem już po wniesieniu skargi, decyzję, w której odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie żądanym w punktach 4 i 5 wniosku. Fakt wydania decyzji tej treści w dniu 16 lutego 2017 roku nie pozostawia wątpliwości, że począwszy od dnia 10 grudnia 2016 roku organ pozostawał w bezczynności co do udzielenia informacji publicznej w zakresie żądania zawartego w punktach 4 i 5 wniosku. W piśmie z dnia 17 listopada 2016 roku organ wyznaczył bowiem termin załatwienia sprawy na dzień 9 grudnia 2016 roku. Pomimo braku reakcji podmiotu wnioskującego na wezwanie do wykazania interesu publicznego (termin w tym zakresie upłynął skarżącej z dniem 28 listopada 2016r.), organ winien był podjąć stosowne czynności najpóźniej do dnia 9 grudnia 2016r., a uczynił to dopiero wydając wspomnianą decyzję z dnia 16 lutego 2017 roku. Sam fakt wydania tej decyzji powoduje jednak, że wniosek skarżącej o udzielenie informacji publicznej należy uznać w całości za załatwiony (wobec wcześniejszego udzielenia informacji w zakresie żądania zawartego w punktach 1-3 wniosku), a tym samym postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do jego załatwienia stało się bezprzedmiotowe i podlegało w tej części umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie I wyroku. Nadmienić należy, że nie jest objęta zakresem badania w niniejszej sprawie zasadność decyzji wydanej w dniu 16 lutego 2016r., może ona bowiem podlegać odrębnemu zaskarżeniu. Jednocześnie, mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd stwierdził w punkcie II wyroku, że Wójt Gminy B. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu żądania zawartego w punktach 4 i 5 wniosku. Na rozstrzygnięcie to nie może mieć wpływu powoływany przez organ fakt nagłej choroby pracownika w osobie Sekretarza Gminy. Organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej winien bowiem tak zorganizować realizację swoich obowiązków także pod względem kadrowym, aby nie dochodziło do naruszenia ustawowych terminów. Powyższy fakt, wskazując jednak na brak złej woli po stronie organu, może mieć znaczenie jedynie dla ustalenia, iż – jak przyjął Sąd – bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Stanowisko takie jest ponadto uzasadnione tym, że organ pierwotnie podjął czynności w celu załatwienia wniosku skarżącej, tj. udzielił w terminie częściowej odpowiedzi, wystosował wezwanie do wykazania interesu publicznego w określonym zakresie, jak również wyznaczył termin załatwienia sprawy, a zatem nie zlekceważył wniosku skarżącej. Ostatecznie terminu tego nie dotrzymał, jednak okres bezczynności nie był stosunkowo długi. Z analogicznych powodów, uznając, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, Sąd uznał, że brak jest podstaw do wymierzenia organowi grzywny, oddalając wniosek w tym zakresie. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 2 w zawiązku z art. 206 Ppsa w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804). Na zasądzoną na rzecz strony skarżącej łączną kwotę 597 zł składa się wpis od skargi – 100 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa – 17 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego – 480 zł.