II SAB/Ke 101/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Banach, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi P. M. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Łagów w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Burmistrza Miasta i Gminy Łagów do rozpatrzenia wniosku P. M. z dnia 5 sierpnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy Łagów na rzecz P. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. W dniu 3 września 2024 r. (data wpływu do organu) P. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Łagów w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zarzucając naruszenie: 1. art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji; 2. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji - poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek; 3. art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 902), dalej zwanej: "u.d.i.p.", w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w BIP jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku - poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnianie informacji. Wobec powyższego skarżący wniósł o: 1. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, 2. zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, 3. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że w dniu 6 sierpnia 2024 r. złożył osobiście w sekretariacie Urzędu Miasta i Gminy w Łagowie wniosek do Burmistrza Miasta i Gminy Łagów o udzielenie informacji publicznej następującej treści: 1. Proszę o podanie według stanu na dzień 7 maja 2024 r. jakie rachunki bankowe posiadała Gmina Łagów oraz salda tych rachunków. 2. Proszę o podanie według stanu na dzień 7 maja 2024 r. jakie było całkowite zadłużenie Gminy Łagów z wyszczególnieniem poszczególnych składowych przedmiotowego zadłużenia. Jednocześnie na podstawie art. 14 ust. 1 u.d.i.p. skarżący wniósł o udostępnienie mu powyższych informacji poprzez przesłanie pocztą elektroniczną na wskazany adres ([...].pl). Jak dalej wynika ze skargi, termin do udostępnienia wnioskowanej informacji upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., po 14 dniach od złożenia wniosku. Mimo to podmiot zobowiązany nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Łagów wniósł o jej oddalenie. Przyznał, że skarżący złożył w dniu 6 sierpnia 2024 r. osobiście w Urzędzie Miasta i Gminy Łagów wskazany w skardze wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Wyjaśnił dalej, że w dniu 20 sierpnia 2024 r. wysłał do wnioskodawcy listem poleconym za zwrotnym potwierdzeniem odbioru na adres korespondencyjny wskazany we wniosku zawiadomienie określające, że żądana informacja ma charakter przetworzony. Na podstawie art. 10 K.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. poinformował wnioskodawcę, że uzyskanie informacji przetworzonej wymaga wskazania dlaczego żądanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego oraz że wnioskujący ma prawo do czynnego udziału w każdym stadium postępowania i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Korespondencja po 2-krotnym awizowaniu wróciła do nadawcy. Pismem z 21 sierpnia 2024 r. P. M. skierował skargę na Burmistrza do Rady Miejskiej w Łagowie w powyższej sprawie. W dniu 27 sierpnia 2024 r. organ stanowiący Gminy podjął uchwałę, w której uznał zarzuty za bezzasadne. W dniu 3 września 2024 r. wnioskodawca złożył skargę na bezczynność Burmistrza. 12 września 2024 r. została wydana decyzja administracyjna w sprawie odmówienia udostępnienia informacji publicznej. Decyzja została doręczona wnioskodawcy w dniu 13 września 2024 r. Organ podniósł, że wszystkie czynności w sprawie zostały zrealizowane w terminach wynikających z art. 13 u.d.i.p. oraz K.p.a. Biorąc pod uwagę awizowanie korespondencji Burmistrz zgodnie z art. 44 § 4 K.p.a. przyjął, że pismo zostało stronie doręczone i od tego dnia liczył 7-dniowy termin na wykazanie zasadności żądania zmiany. Ostatnim dniem, w którym skarżący mógłby złożyć odpowiedź był 4 września 2024 r., co oznacza że skarga na bezczynność została złożona przedwcześnie. Uzasadniając przyjęcie, że żądana informacja ma charakter przetworzony organ wskazał, że pozyskanie danych, o których mowa we wniosku wymagałoby uzyskania od każdego podmiotu Gminy (jest ich 10 oraz 3 spółki, w których Gmina posiada udziały) danych o posiadanych przez siebie kontach, a następnie dokonania takich operacji na tych danych, aby ustalić ich stan na dzień 7 maja 2024 r. Odpowiedź na drugie z postawionych pytań wymagałaby z kolei dokonania przez każdy podmiot Gminy analizy wszystkich transakcji finansowych oraz umów, które mają charakter płatny i dodatkowo ustalenia jak wyglądał stan zadłużenia na 7 maja 2024 r. Całość tej operacji wymagałaby także koordynacji ze strony Urzędu Miasta i Gminy, ponieważ potrzebne byłoby zsumowanie wszystkich tych kwot i przesłanie odpowiedzi wnioskodawcy. Wskazane czynności wymagałyby szacunkowo zaangażowania przynajmniej 3 pracowników przez 10 dni. Na marginesie organ wskazał, że dane dotyczące stanu finansów jednostki samorządu terytorialnego są wskazywane w uchwale budżetowej dostępnej w BIP. Analiza sytuacji finansów publicznych została także wnikliwie opisana w załączniku do uchwały IV/18/24 Rady Miejskiej w Łagowie z dnia 27 czerwca 2024 r. w sprawie przyjęcia programu postępowania naprawczego Gminy Łagów. Organ wyjaśnił ponadto, że w dniu 7 maja 2024 r. doszło do zmiany osoby pełniącej funkcję Burmistrza Miasta i Gminy Łagów. Dotychczasowy Burmistrz P. M. tylko w miesiącu sierpniu 2024 r. złożył 4 wnioski o udzielenie informacji publicznej plus skargę, a we wrześniu spłynęły już kolejne pisma. Burmistrz podkreślił, że przesyłając w dniu 20 sierpnia 2024 r. skarżącemu zawiadomienie o charakterze żądanej informacji działał zgodnie z reżimem doręczania korespondencji określonym w K.p.a. Zarówno przy tym we wniosku o udzielenie informacji publicznej, jak i w skardze strona wskazała ten sam adres. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Wyjaśnić przy tym trzeba, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminach określonych w ustawie i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt organu administracji, lecz jego brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, bezczynność organu administracji publicznej zachodzi bowiem wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa. Z art. 13 u.d.i.p. wynika że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1) a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być załatwiony albo przez udzielenie żądanych informacji (w formie czynności materialno-technicznej) albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. albo przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2 ustawy, gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ma przy tym zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania i spełniony jest warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej). Jeżeli zaś wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą lub że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", Wolters Kluwer 2016). Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd: - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; - zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie natomiast do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 156 § 6. W przypadku żądania udzielenia informacji publicznej bezczynność może wystąpić wówczas, gdy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu "u.d.i.p.", a żądanie jej udzielenia skierowane jest do podmiotu zobowiązanego w myśl przepisów tej ustawy. Nie budzi wątpliwości Sądu, że Burmistrz Miasta i Gminy Łagów jako organ władzy publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), zaś żądana we wniosku P. M. z dnia 6 sierpnia 2024 r. informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) oraz pkt 5 lit. c) u.d.i.p. Dotyczy ona bowiem rachunków bankowych Gminy oraz stanu jej zadłużenia. Organ nie kwestionował powyższych okoliczności, uznał jednak że informacja ta stanowi informację przetworzoną, co skutkowało wystosowaniem do skarżącego w dniu 20 sierpnia 2024 r. pisma zawiadamiającego o tym fakcie oraz wzywającego do wykazania dlaczego żądanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Takie działanie organu, podjęte w ostatnim dniu 14-dniowego terminu, można by uznać za wyłączające jego bezczynność, jednak istotnym jest fakt, że we wniosku o udostępnienie informacji skarżący na podstawie art. 14 ust. 1 u.d.i.p. żądał przesłania tej informacji pocztą elektroniczną na wskazany przez niego adres tej poczty. Zgodnie z przywołanym przepisem udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Trudno uznać, by organ nie dysponował możliwością udzielenia odpowiedzi pocztą elektroniczną, zresztą nie podnosił w ogóle takiego argumentu. Z przytoczonego przepisu wynika zaś, że to wnioskodawca decyduje o sposobie i formie udostępnienia informacji publicznej. Skoro zatem skarżący w rozpoznawanej sprawie wnioskował o przesyłanie korespondencji drogą elektroniczną, wysłanie zawiadomienia pocztą tradycyjną nie może być uznane za skuteczne, wyłączające bezczynność organu. W ocenie Sądu, skarga w powyższym zakresie okazała się zatem usprawiedliwiona, bowiem organ w dniu wniesienia skargi pozostawał bezczynny. Dopiero po wniesieniu skargi do tutejszego Sądu organ ten wydał decyzję z dnia 12 września 2024 r., w której odmówił skarżącemu udostępnienia informacji publicznej ze względu na brak wykazania szczególnej istotności przetworzenia z punktu widzenia interesu publicznego. Fakt wydania tej decyzji rodzi jednakże ten skutek, że postępowanie w zakresie zobowiązania organu do dokonania wymaganych czynności w dniu orzekania przez Sąd okazało się bezprzedmiotowe. Tym niemniej, kwestia legalności zawartego w tej decyzji rozstrzygnięcia dotyczącego wnioskowanego zakresu nie może być przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie, bowiem tym przedmiotem jest wyłącznie zagadnienie bezczynności organu w załatwieniu konkretnej sprawy. Wydanie decyzji w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. oznacza załatwienie sprawy przez organ, a zatem postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w punkcie I wyroku. Jednocześnie Sąd po analizie akt sprawy stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Taka zaś sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Organ terminowo zareagował na wniosek skarżącego, zaś stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie ze skierowania pisma na niewłaściwy adres. O kosztach postępowania, na które składa się uiszczony wpis od skargi (100 zł) orzeczono w pkt III wyroku na podstawie art. 200 i art. 201 § 1 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.