II SAB/Ke 103/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Banach Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Starosty Jędrzejowskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Starostę Jędrzejowskiego do rozpatrzenia wniosku J. M. z 26 lipca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dotyczącym decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji objętej decyzją znak: [...], w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Starosty Jędrzejowskiego na rzecz J. M. kwotę [...](sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. W piśmie z 4 września 2024 r. J. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, skargę na bezczynność Starosty Jędrzejowskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wskutek bezczynności organu skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji; 2. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek; 3. art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 902), dalej zwanej: "u.d.i.p. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w BIP jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnianie informacji. Wobec powyższego skarżący wniósł: o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że 26 lipca 2024 r. złożył wniosek o udzielenie informacji publicznej dotyczącej udostępnienia decyzji znak: [...] oraz decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji objętej decyzją znak: [...] Skarżący podkreślił, że 8 sierpnia 2024 r. została mu udostępniona jedynie decyzja [...] Natomiast odnośnie decyzji o warunkach zabudowy, organ wskazał, że należy o jej udostępnienie wystąpić do Burmistrza Jędrzejowa. Wnoszący skargę dodał, że 22 sierpnia 2024 r. uzyskał od Starosty Jędrzejowskiego informację, że Starostwo posiada powyższą decyzję o warunkach zabudowy. Co oznacza, że w tej części wniosku organ pozostaje w bezczynności, nie ma bowiem podstaw do nieudostępnienia dokumentu, który posiada. W odpowiedzi na skargę Starosta Jędrzejowski wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że zachowując termin załatwienia sprawy, udostępnił skan zanonimizowanej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz poinformował wnioskodawcę, gdzie należy wystąpić, aby uzyskać decyzję o warunkach zabudowy. Zdaniem organu fakt posiadania decyzji o warunkach zabudowy nie zobowiązuje go do jej udostępnienia. Podmiot dysponujący informacją publiczną zobowiązany jest do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: W pierwszej kolejności trzeba wyjaśnić, że zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Sytuacja taka miała miejsce w rozpoznawanej sprawie i stąd orzeczenie zapadło na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym. Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1–7 i § 3 p.p.s.a., a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1–4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie jest przy tym konieczne uprzednie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa lub obecnie ponaglenie. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, 2 i 3 p.p.s.a., Sąd: - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; - zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że Starosta Jędrzejowski jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, jest bowiem organem władzy publicznej, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Nie ulega również wątpliwości, że co do zasady decyzje organów publicznych stanowią informację publiczną, a obowiązek ich udostępniania wynika z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., który stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych. W niniejszej sprawie organ częściowo odpowiedział na wniosek skarżącego z 26 lipca 2024 r. Udostępnił bowiem zanonimizowaną decyzję o pozwoleniu na budowę znak: [...], natomiast odnośnie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji objętej decyzją znak: [...] poinformował skarżącego, że organem właściwym do jej udostępnienia jest organ, który ją wydał - Burmistrz Miasta Jędrzejowa. Istotnym jest przy tym zaznaczenie, że Starosta Jędrzejowski był w posiadaniu powyższej decyzji o warunkach zabudowy. Należy podkreślić, że w doktrynie oraz orzecznictwie sądowym, które Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela, powszechnie aprobowany jest pogląd przyjmujący, że z treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p., który stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji, wynika, że adresat wniosku jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, jeżeli ją posiada, bez względu na to, czy wiąże się ona z zakresem jego kompetencji i została przez niego wytworzona, czy też jest informacją uzyskaną od innych podmiotów, a w związku z tym obowiązek informacyjny podmiotu zobowiązanego nie musi być adekwatny do zakresu jego działania, ale jest tylko i wyłącznie konsekwencją faktu dysponowania daną informacją (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Komentarz do art. 4, uwaga 6, LEX online, a także wyrok WSA w Krakowie z 28 listopada 2019 r., sygn. II SAB/Kr 397/19 oraz wyrok NSA z 23 sierpnia 2016 r., sygn. I OSK 122/15, dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, będące w posiadaniu takich informacji. Tak więc dla realizacji obowiązku informacyjnego istotne jest to, czy dany podmiot posiada informacje żądane przez stronę. Nie ma natomiast znaczenia to, czy istniała podstawa prawna do ich wytworzenia, a także, jakie przepisy prawa materialnego i czy w ogóle zobowiązują organ do gromadzenia takich informacji. Innymi słowy, obowiązek przekazania dotyczy nie tylko tych informacji, które podmiot sam wytworzył i zobowiązany jest posiadać, ale także takich, które uzyskał i przechowuje, mimo braku konieczności prowadzenia dokumentacji (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 21 września 2023 r., sygn. IV SAB/Wr 195/23, dostępny: jw.). Jak już wyżej wspomniano, w niniejszej sprawie zarówno w toku postępowania administracyjnego jak i sądowego organ wskazywał, że jest w posiadaniu wnioskowanej informacji, czyli decyzji o warunkach zabudowy, co wynikało z faktu, że została ona dołączona do skierowanego do tego organu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Skoro zatem wniosek skarżącego dotyczył informacji publicznej i został skierowany do właściwego podmiotu – w niniejszej sprawie do podmiotu, który dysponował żądaną informacją, mimo że jej sam nie wytworzył, to odpowiedź powinna być udzielona na zasadach i w trybie określonych w ustawie, a mianowicie: - udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.); - w przypadku uwzględnienia wniosku udostępnienie informacji publicznej następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). - odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania następuje w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). W tym miejscu podkreślić trzeba, że bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej zachodzi wówczas, gdy podmiot ten nie reaguje na wniosek o udostępnienie informacji w terminie przewidzianym w ustawie, tj. nie podejmuje czynności przewidzianych w powyższych przepisach i nie udostępnia informacji publicznej ani nie wydaje decyzji odmownej w tym zakresie. W niniejszej sprawie wniosek o udzielenie informacji publicznej wpłynął do organu 26 lipca 2024 r., organ zaś nie udzielił skarżącemu odpowiedzi na ten wniosek w części dotyczącej udostępnienia decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji objętej decyzją znak: [...] W tej sytuacji o bezczynności organu można mówić od momentu wpływu do organu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Bezspornym jest, że Starosta Jędrzejowski od tej daty tj. od 26 lipca 2024 r. pozostaje w bezczynności co do załatwienia tej części wniosku. Z powyższych powodów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego w części opisanej w punkcie I wyroku – w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt administracyjnych wraz z odpisu prawomocnego wyroku. Na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie II wyroku. Oceniając tę kwestię Sąd miał na uwadze, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, czy opóźnienia w podejmowanych czynnościach pozbawionego jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W niniejszej sprawie nie sposób dopatrzyć się w działaniu organu rażącego naruszenia prawa. Bezczynność wynikała z błędnego procedowania organu nad złożonym wnioskiem – przyjęcia, że inny organ jest właściwy do częściowego udzielenia żądanej informacji. Natomiast bezczynność ta nie była wynikiem kwestionowania konstytucyjnego prawa do uzyskiwania informacji o działalności władzy publicznej, czy też wyrazem złej woli organu zwłaszcza, że na część wniosku organ udzielił odpowiedzi w ustawowym terminie. Należy podkreślić, że regulacje u.d.i.p. mogą powodować i niejednokrotnie powodują wątpliwości interpretacyjne. O zasądzeniu kosztów postępowania sądowego, na które złożył się wpisu od skargi w wysokości [...] zł, Sąd orzekł w punkcie III wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.