II SAB/Ke 104/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk - Moskal (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek Sędzia WSA Agnieszka Banach po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Burmistrza Miasta i Gminy do załatwienia wniosku J. M. z dnia [...] czerwca 2021 r.; II. stwierdza, że Burmistrz Miasta i Gminy dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy na rzecz J. M. kwotę [...](sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 28 czerwca 2021 r. do Urzędu Miasta i Gminy N. K. wpłynęła skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skarga J. M. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie nierozpatrzenia wniosku z dnia 4 czerwca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, co stanowi naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; 2. art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ("udip") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek. Skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 4 czerwca 2021 r. dotyczącego udostępnienia lub przesłania za pośrednictwem platformy epuap projektów organizacji ruchu w wersji elektronicznej dla ulic Stopnickiej, Rynek i Piłsudskiego w N. K. ; 2) zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 udip do dnia wniesienia skargi organ nie udostępnił, ani nie przesłał mu informacji, o które wnioskował. Termin do udostępnienia informacji upłynął z dniem 18 czerwca 2021 r. Projekt organizacji ruchu stanowi informację publiczną, a Burmistrz [...] i Gminy N. K. pełni funkcję zarządcy dróg gminnych. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy wniósł o umorzenie w całości postępowania sądowoadministracyjnego, w związku z udostępnieniem żądanej informacji publicznej oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 4 czerwca 2021 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej obejmującej projekty organizacji ruchu dla ulic Stopnickiej, Rynek i Piłsudskiego w N. K. , nie określając jednak podstawy swego żądania. W dniu 28 czerwca 2021 r. do organu wpłynęła skarga na bezczynność w powyższym zakresie. Tego samego dnia organ przesłał skarżącemu projekt organizacji ruchu dla ww. ulic. Pierwotnie wniosek skarżącego nie został potraktowany, jako wniosek w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, co spowodowało nieudzielenie odpowiedzi w terminie określonym w tej ustawie. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa" sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Kontrolowana sprawa została na tej podstawie rozpoznana w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2176) dalej "udip", wprowadziła definicję legalną "informacji publicznej", przez którą należy rozumieć, zgodnie z art. 1 ust. 1, "każdą informację o sprawach publicznych". Przepis art. 6 ust. 1 udip zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu. W doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, T. 2002, s. 28-29). Wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej dotyczył projektów organizacji ruchu na ulicach w N. K. , a zatem materii, która dotyczy każdej osoby jako uczestnika ruchu drogowego. Nie sposób więc zaprzeczyć, że sprawę organizacji ruchu na drogach, choćby z uwagi na powszechny zakres jej oddziaływania, należy kwalifikować jako sprawę z zakresu informacji publicznej. Ta informacja jest bowiem nieodłącznym elementem życia publicznego, rzutującym na życie każdego, komu przyjdzie korzystać z ruchu drogowego w miejscu objętym projektem organizacji ruchu (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Rz [...]). Okoliczność powyższa nie jest zresztą sporna w sprawie. Bezsporne jest również, że Burmistrz Miasta i Gminy - jako organ władzy publicznej - był podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 udip), a udzielenie przedmiotowej informacji odbywa się na zasadach i w trybie określonych przepisami udip. Organ wyjaśni, że brak odpowiedzi w terminie na wniosek z dnia 4 czerwca 2021 r. wynikał z tego, że wniosek nie został potraktowany jako złożony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Istotnie, we wniosku jego autor nie wskazał, że występuje w trybie ww. ustawy. Jednakże, w świetle art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 14 ust. 1 udip nie budzi wątpliwości, że warunkiem powstania po stronie organu władzy publicznej obowiązku udostępnienia określonej informacji publicznej jest skuteczne złożenie wniosku. Nie dotyczy to jedynie informacji, które z mocy prawa podlegają publikacji w Biuletynie informacji Publicznej lub centralnym repozytorium. Skuteczne złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej inicjuje postępowanie, w ramach którego organ zobowiązany jest w pierwszej kolejności ocenić charakter żądanej informacji pod kątem uznania jej za informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 udip, a następnie, w razie uznania żądanej informacji za publiczną, informację tę udostępnić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 udip - z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2, art. 14 ust. 2 i art. 15 ust. 2 udip), lub w tym terminie wydać na podstawie art. 16 ust. 1 udip decyzję o odmowie jej udostępnienia, bądź też - w razie uznania, że żądana informacja nie spełnia kryteriów informacji publicznej, lub, że jest ona dostępna w innym trybie (art. 1 ust. 2 uidp), powiadomić wnioskodawcę, że w przypadku jego żądania przepisy udip nie znajdują zastosowania. Skuteczność zgłoszenia żądania udostępnienia informacji publicznej nie może być przy tym oceniana według reguł obowiązujących w klasycznym postępowaniu administracyjnym. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów Kpa jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji (art. 16 udip). We wcześniejszym etapie postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest natomiast postępowaniem odformalizowanym, a przepisy udip nie wskazują jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku - poza utrwaleniem go w formie pisemnej. Wniosek o udzielenie informacji publicznej może więc przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest przedmiotem wniosku. Za wniosek pisemny uznawać należy również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną. Wobec braku jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o istocie takiego wniosku rozstrzygać winna jego treść. W żaden sposób nie dyskwalifikuje natomiast kwalifikacji wniosku, jako wniosku o udostępnienie informacji publicznej, brak wskazania, że wniosek skierowany został w trybie i na zasadach przewidzianych w udip (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK [...]). Mając na uwadze, że przedmiotem wniosku w niniejszej sprawie była typowa informacja o sprawach publicznych (czego zresztą organ nie kwestionuje), uznać należy, że już na tej podstawie organ zobowiązany był przedmiotowy wniosek załatwić w trybie i na zasadach określonych przepisami udip, co uczynił dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność, tj. po upływie 14-dniowego terminu określonego w art. 13 ust. 1 udip. Uzasadniając rozstrzygnięcie zawarte w punkcie I wyroku wskazać należy, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminach określonych w ustawie i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Z akt sprawy wynika, że na dzień wniesienia skargi do Sądu wniosek skarżącego z dnia 4 czerwca 2021 r. o udzielenie informacji publicznej, w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie został merytorycznie załatwiony przez Burmistrza Miasta i Gminy. Powyższe oznacza, że organ pozostawał w bezczynności w zakresie wniosku z dnia 4 czerwca 2021 r. Rozpatrując skargę na bezczynność Sąd musi jednak rozważyć, czy po jej wniesieniu nie zaszły przesłanki do umorzenia postępowania. Załatwienie przez organ wniosku po wniesieniu do Sądu skargi na bezczynność powoduje, że zobowiązanie organu do wydania aktu w określonym terminie stało się bezprzedmiotowe, a postępowanie sądowe w tym przedmiocie podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa. Nie budzi wątpliwości pogląd, że sprawa sądowoadministracyjna przestaje istnieć na skutek uwzględnienia skargi przez organ w trybie autokontroli (art. 54 § 3 Ppsa). Uwzględnienie skargi na podstawie art. 54 § 3 Ppsa odnosi się również do skargi na bezczynność organu w przypadkach, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 Ppsa, ponieważ przepis ten wyraźnie stanowi, że organ, którego bezczynność zaskarżono może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie 30 dni od dnia jej otrzymania. Uwzględnienie przez organ skargi na bezczynność może zaś nastąpić jedynie poprzez wydanie aktu administracyjnego lub dokonanie czynności z zakresu administracji publicznej. W uchwale z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS [...], NSA w składzie siedmiu sędziów stwierdził, że ww. regulacja ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 Ppsa - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. W rozpoznawanej sprawie Burmistrz w dniu 28 czerwca 2021 r. udzielił skarżącemu żądanej przez niego informacji publicznej. Na skutek tej czynności przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna zainicjowana skargą w niniejszej sprawie. Konsekwencją ustania bezczynności organu po wniesieniu skargi jest bezprzedmiotowość postępowania sądowego, co stwarza podstawę do jego umorzenia. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd dodatkowo miał na uwadze brzmienie art. 149 § 1 Ppsa. Zgodnie z tym przepisem sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 Ppsa, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a Ppsa). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w postanowieniu NSA z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK [...], zgodnie z którym wydanie przez organ decyzji w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi, nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu. Z kolei w postanowieniu z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt I OSK [...], NSA wskazał, że użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 Ppsa zwrotu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie, z analizy tego przepisu wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Za rażące naruszenie przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw administracyjnych można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu (por. wyroki WSA: w W. z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa [...]; w P. z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt IV SAB/Po [...]). Przy ocenie sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, znaczenie będą miały okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu, jego działania w toku rozpoznawania sprawy oraz stopień przekroczenia terminów (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 listopada 2013r., sygn. akt I SAB/Wa [...]). W rozpoznawanej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że organ nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Udzielił skarżącemu żądanej informacji niezwłocznie po wpłynięciu skargi na bezczynność. Zwłokę tłumaczył tym, że wniosek nie został potraktowany jako złożony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie można zatem dopatrzeć się ze strony organu lekceważenia skarżącego czy też celowego przedłużania postępowania, tym bardziej, że sam skarżący nie wniósł o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu dla oceny, czy w rozpoznawanej sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa, nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów. Musi być ono znaczne bądź też przejawiać się w braku reakcji organu na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Na podstawie art. 149 § 1a Ppsa Sąd orzekł zatem jak w punkcie II wyroku. O kosztach postępowania, na które złożyła się kwota wpisu w wysokości [...] zł, orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 Ppsa. Odnosząc się do wniosku organu o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania od skarżącego, wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 199 Ppsa strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Takim przepisem szczególnym jest art. 200 Ppsa, który stanowi, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, jest więc zobowiązany do zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego.