II SAB/Ke 11/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia NSA Anna Żak, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 października 2014 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność P. w upadłości likwidacyjnej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje P. w upadłości likwidacyjnej do rozpatrzenia wniosku A. K. z dnia 8 listopada 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej – w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza P. grzywnę w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych; IV. zasądza od P. na rzecz A. K. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. K., powołując się na art. 55 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r.,poz. 270 ze zm.), dalej jako P.p.s.a., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosek o rozpoznanie skargi na bezczynność organu z dnia 11 maja 2013r. na podstawie załączonego odpisu skargi. Ponadto wniósł o: - rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a., - uznanie, w myśl art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a., że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a., - zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania na podstawie art. 200 P.p.s.a. W uzasadnieniu wniosku A. K. podniósł, że pismem z dnia 11 maja 2013r. wniósł do WSA w Kielcach za pośrednictwem organu tj. P. (dalej P.) skargę na bezczynność w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia 8 listopada 2012r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarga ta nie została przekazana do rozpatrzenia przez WSA w Kielcach, czym naruszono dyspozycję art. 54 § 2 P.p.s.a Skutkiem tego, skarżący wystąpił z wnioskiem o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. Prawomocnym postanowieniem z dnia 2 lipca 2013r. sygn. akt II SO/ Ke 5/13 i z dnia 29 listopada 2013r. sygn. akt II SO/Ke 9/13, Sąd wymierzył organowi stosowne grzywny. Pomimo tego, do chwili obecnej skarga z dnia 11 maja 2013r., na bezczynność P. nie została przesłana do Sądu. Powyższe w pełni uzasadnia złożenie niniejszego wniosku. A. K. ponadto wniósł, aby bezczynność P. zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa. Wniosek z 8 listopada 2012r. nie doczekał się bowiem stosownej reakcji organu, pomimo upływu 15 miesięcy od chwili jego wniesienia. Wyjątkowo jaskrawo kontrastuje to z ustawowym, 14 dniowym terminem na rozpoznanie wniosku. Konsekwencją przyjęcia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa powinno być, w ocenie skarżącego, wymierzenie organowi grzywny zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. W tym zakresie skarżący podkreślił, że organ był już dwukrotnie karany grzywną. Sankcje te nie spowodowały jednak przekazania skargi do WSA w Kielcach, ani nie przerwały stanu bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Do powyższego wniosku skarżący dołączył odpis skargi z dnia 11 maja 2013r., oraz kopię wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 8 listopada 2012r. Syndyk P. w upadłości likwidacyjnej pismem z dnia 2 kwietnia 2014r. (k. 16 akt sądowych) poinformował Sąd, że z uwagi na brak dokumentów nie może udzielić odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) dalej: P.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Bezczynność w prowadzeniu postępowania przez organ administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu, lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność w prowadzeniu postępowania została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Na wstępie należy podkreślić, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenie informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2917/12). Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2014r.,poz.782), zwana dalej ustawą, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Natomiast zgodnie z art. 14 ust. 1 tej ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, co oznacza, że następuje w formie czynności materialno - technicznej, natomiast odmowa udostępnienia informacji publicznej podmiotowi, który jej żąda następuje w drodze decyzji – art. 16 ust. 1 ustawy. Podkreślić trzeba, że podmiot dysponujący informacją publiczną jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym oraz, gdy nie zachodzą okoliczności określone w przepisie art. 5 ustawy, który w ust. 1 stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Ze względu na powyższe do rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest wyjaśnienie czy P. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanej przez skarżącego informacji publicznej i czy żądane przez skarżącego informacje można zaliczyć do informacji publicznych w rozumieniu cytowanej ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z mocy art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy wynika, że zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby i jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W ocenie Sądu w sprawie niniejszej, w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy P. zobowiązany jest, co do zasady, do udostępnienia informacji publicznej. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 października 2013r. sygn. akt I OSK 952/13 w którym stwierdził, że cyt.: "W myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.: "Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności (pkt 5): podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów". Uwagę zwraca objęcie unormowaniem ustawy podmiotów nie będących organami władzy (jak m.in. przewoźnik działający w formie prywatnej spółki), a "jedynie" wykonujących zadania publiczne lub dysponujących majątkiem publicznym. Przy czym, na podkreślenie zasługuje alternatywne ujęcie kryterium kwalifikującego podmiot jako adresata ustawy, tj. wskazujące na przedmiot działania podmiotu, który to przedmiot ma się mieścić w materii zadań publicznych, lub na dysponowanie przez ten podmiot majątkiem publicznym. Warto jednak dodać, że akceptowane tu orzecznictwo sądowoadministracyjne zmierza do uchwycenia "dysponowania majątkiem publicznym" w zakresie wykonywania określonego "zadania władzy publicznej" (zgodnie z "preambułą" do art. 4 ust. 1 u.d.i.p.; zob. M. Bernaczyk, "Pojęcie podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej", [w:] Obowiązek bezwnioskowego udostępniania informacji publicznej. Oficyna 2008, Lex/el.). Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, wykonywanie zadań publicznych nie musi też być oparte na zasadzie władztwa administracyjnego. Współcześnie występuje tendencja do powierzania zadań publicznych – zadań administracyjnych podmiotom prawa prywatnego, określana jako zjawisko tzw. "prywatyzacji" zadań publicznych. Przy czym, wykonywanie tych zadań przybiera formy typowe dla prawa prywatnego, tak organizacyjne, jak i co do stosowanych środków, czyli, co do zasady, niewładczych (zob. m. in. S. Biernat, "Prywatyzacja zadań publicznych. Problematyka prawna", PWN. Warszawa-Kraków 1994). Należy w tym miejscu wskazać na dorobek Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten kontrolował już bowiem wyroki w sprawach ze skarg na bezczynność przewoźnika zewnętrznego w regularnych przewozach osób w przedmiocie udzielenia informacji publicznej w zakresie organizacji kontroli biletów w pojazdach. W wyrokach: z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2917/12 oraz z 17 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 1390/13 (CBOSA) NSA stanął na stanowisku, że przewoźnik (P.) wykonujący regularne przewozy w ramach transportu publicznego jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o udostępnieniu informacji publicznej, a informacje dotyczące kontroli biletów – co do zasady – są informacją publiczną (...). To, czy przewóz regularny w ramach publicznego transportu zbiorowego stanowi zadanie publiczne wynika z ustaw ustrojowych dotyczących jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) zadania własne gminy obejmują m.in. sprawy lokalnego transportu zbiorowego. Podobnie transport zbiorowy stanowi zadanie ponadgminne w myśl art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 595 ze zm.). W myśl natomiast art. 14 ust. 1 pkt 10 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 596 ze zm.) transport zbiorowy i drogi publiczne mieszczą się w zakresie zadań publicznych o charakterze wojewódzkim. W niniejszych rozważaniach ważne jest przy tym konstatacja, iż to, że dane zadanie wykonują inne podmioty, aniżeli podmiot władzy wskazany w przepisie ustawowym, nie zmienia kwalifikacji tego zadania: ono pozostaje zadaniem publicznym, realizowanym przez podmiot wybrany (z reguły wg ściśle określonych zasad i w sformalizowanym trybie). Za realizację tego zadania i tak ostatecznie odpowiedzialny jest podmiot władzy". W cyt. wyżej wyroku NSA zwrócił również uwagę, że w doktrynie i w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się różnice między użytym w Konstytucji RP zwrotem "zadanie władzy publicznej" a użytym w ustawie pojęciem "zadanie publiczne", wskazując, że "zadanie publiczne" w ujęciu ustawy mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy; tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub w ustawie (zob. wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10). Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela poglądy wyrażone w obu kwestiach. W świetle powyższego, zdaniem Sądu, żądane przez skarżącego informacje należy zaliczyć do informacji publicznych w rozumieniu cyt. ustawy. Informacje dotyczące sposobu organizowania kontroli biletów dotyczą bowiem w sposób bezpośredni wydatkowanych środków publicznych, wobec czego informacje te jak najbardziej stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu na gruncie ustawy. Z akt sprawy (k.33 akt sądowych) wynika, że do czerwca 2013r. włącznie P. miał zawartą z Samorządem Województwa Świętokrzyskiego umowę określającą zakres i szczegółowe zasady przekazywania dopłat do ulgowych przejazdów autobusowych osób uprawnionych. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, który skład orzekający podziela, odnośnie uznania żądanych przez skarżącego informacji za informacje publiczne. W tym miejscu należy podkreślić, że skarżący w sprawie niniejszej – A. K., występował już wielokrotnie do przedsiębiorstw komunikacji samochodowej w różnych miastach Polski o udzielenie mu identycznych informacji i sądy administracyjne rozpoznając jego skargi prezentowały stanowisko, że żądane przez niego informacje należą do kategorii informacji publicznych. Zdaniem Sądu, P. odmawiając skarżącemu udzielenia informacji publicznej w formie zwykłego pisma (kopia pisma P. z dnia 22 maja 2013r. - k. 21 akta sądowych) nie zastosował w sprawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie rozpoznał wniosku skarżącego o udzielenie informacji w wymaganym terminie. Podmiot ten pozostaje zatem w bezczynności. Zgodnie więc z art. 149 § 1 P.p.s.a., uznając skargę na bezczynność organu za zasadną, Sąd zobowiązuje ten organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. Jednocześnie uwzględniając skargę na bezczynność Sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z akt sprawy wynika (k. 17 akt sądowych), że postanowieniem z dnia 4 października 2013r., sygn. V GU 63/13, Sąd Rejonowy Wydział V Gospodarczy w Kielcach ogłosił upadłość P. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że nawet w razie ogłoszenia upadłości stroną postępowania, w znaczeniu materialnym pozostaje nadal upadły. Przeciwko syndykowi wszczęte mogą być jedynie postępowania dotyczące masy upadłości, a za takie nie może być uznane postępowanie w zakresie udzielenia informacji publicznej (por. postanowienie NSA z 18 marca 2014r., sygn. akt I OZ 182/14 oraz wyrok WSA w Kielcach z 17 lipca 2008r., sygn. akt I SA/Ke 204/08). Skoro zatem w znaczeniu materialnym stroną takiego postępowania pozostaje upadła Spółka, to w sprawie niniejszej nie ma przeszkód aby zobowiązać ją do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 8 listopada 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku. Stwierdzając bezczynność i zobowiązując organ do rozpatrzenia wniosku, Sąd nie był jednak władny do wskazania sposobu jego załatwienia. W niniejszym postępowaniu nie można bowiem nakazać organowi podjęcia czynności określonej treści lub wydania decyzji określając jej treść (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2917/12). Jak wynika z ustalonego i przedstawionego na wstępie stanu faktycznego sprawy organ nie rozpatrzył wniosku skarżącego z dnia 8 listopada 2012 r. – w sposób odpowiadający przytoczonym wyżej przepisom ustawy, gdyż ani nie udzielił tej informacji ani też nie wydał decyzji administracyjnej odmawiającej jej udostępnienia. Z uwagi na powyższe uznać należy, że w dacie orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach organ pozostawał w bezczynności, co spowodowało konieczność zobowiązania go do rozpatrzenia wniosku skarżącego, na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). Zgodnie z dyspozycją art. 149 § 1 zd. 2 P.p.s.a. Sąd dokonał oceny, czy opisana wyżej bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i stwierdził (pkt II sentencji wyroku), że w rozpoznawanej sprawie bezczynność P. miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę okoliczność Sąd wziął pod uwagę fakt, że przekroczenie terminów załatwienia sprawy było znaczne. Od wpłynięcia wniosku do organu do wniesienia przez skarżącego wniosku do Sądu w trybie art.55 § 2 P.p.s.a. minęło 15 miesięcy. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz terminie, w jakim udostępni informacje, nie dłużej jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku ( art. 13 ust. 1 i 2 ustawy). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ naruszył powyższą zasadę, pozostając w bezczynności przez wiele miesięcy. Nie można również nie zauważyć, że prawomocnymi postanowieniami z dnia 2 lipca 2013r. sygn. akt II SO/ Ke 5/13 i z dnia 29 listopada 2013r. sygn. akt II SO/Ke 9/13, Sąd wymierzył organowi stosowne grzywny. Pomimo tego, skarga z dnia 11 maja 2013r., na bezczynność organu nie została przesłana do Sądu. Należy podkreślić, że Sąd na mocy art. 149 § 2 P.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Stosownie do treści art. 154 § 6 P.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie odrębnych przepisów. W rozpoznawanej sprawie przy wymierzeniu grzywny należało zatem uwzględnić przeciętne miesięczne wynagrodzenia obowiązujące w 2013r. Zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 18 lutego 2014r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2013r. i w drugim półroczu 2013r. (M. P. z 27 lutego 2014r. poz. 158) przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej, pomniejszone o potrącone od ubezpieczonych składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe oraz chorobowe, wyniosło w 2013r. - 3.191,93 zł. Sąd, mając na uwadze powyższe unormowania uznał, że z powodów wskazanych powyżej wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1000 zł (pkt III sentencji wyroku) jest w pełni zasadne. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I-III wyroku. Orzeczenie w pkt IV wyroku oparto na art. 200 P.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składa się uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł.