II SAB/Ke 11/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 marca 2019r. sprawy ze skargi K.S. na bezczynność Wójta Gminy O. w przedmiocie zmiany stanu wody na gruncie I. stwierdza, że Wójt Gminy O. dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w pozostałej części; III. zasądza od Wójta Gminy O. na rzecz K.S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. K.S. w dniu 29 stycznia 2019r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Wójta Gminy O. (zwany dalej organem) w przedmiocie zmiany stanu wody na gruncie. W uzasadnieniu skargi wskazał, że jest właścicielem działki nr [...] położonej przy drodze nr [...] będącej własnością Gminy O. W dniu 9 października 2016r. złożył do organu wniosek z żądaniem uwzględnienia, przy planowanym remoncie drogi, problemu zalewania jego działki i podjęcie działań zapobiegających powstawaniu szkód na gruncie. Podkreślił, że remont drogi przeprowadzony jesienią 2016r. pogłębił problem, gdyż żadne czynności zapobiegające zalewaniu działki nie zostały poczynione. Skarżący podniósł nadto, że ponowny wniosek w tej sprawie, złożony w dniu 6 marca 2017r., nie doczekał się odpowiedzi organu. Z kolei zapewnienia Wójta Gminy, że zostaną podjęte czynność zapobiegające zalewaniu gruntu, również nie odniosły skutku. Następnie w grudniu 2017r. uzyskał ustną informację od pracownika organu, że nastąpiły zmiany w przepisach prawa wodnego, wskutek których wody opadowe lub roztopowe nie mogą być odprowadzane na pas drogowy. W dniu 19 stycznia 2018r. złożył ponaglenie na bezczynność organu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach, które postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2018r. uznało je za zasadne i zobowiązało Wójta Gminy O. do załatwienia sprawy. Dalej skarżący wskazał, że w maju i czerwcu 2018r. odbyły się wizje lokalne, w wyniku których organ stwierdził, iż woda zalega na działce z uwagi na ukształtowanie terenu. Skarżący wskazał ponadto, że pismem z dnia 5 kwietnia 2018r. zwrócił się w tej sprawie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Pismem z dnia 21 września 2018r. otrzymał odpowiedź od Wójta Gminy O., że wydanie decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie nic nie zmieni i nie rozwiąże problemu. Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Wójta Gminy O. do wydania decyzji będącej odpowiedzią na jego wniosek - w terminie miesiąca, 2) zasądzenie od organu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę, organ stwierdził, że pozostawia ją do uznania Sądu. Organ podkreślił, że w dniu 19 lutego 2019r. została wydana decyzja administracyjna w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sprawy wymienione w tym przepisie to takie, w których powinna być wydana decyzja administracyjna, albo postanowienie, na które służy zażalenie lub kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu, inne niż określone wyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800 ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U z 2018r. poz.508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw, a ponadto pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt organu administracji, lecz jego brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd: - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; - zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy niniejszej wynika, że: 1. Pismem z dnia 9 października 2016r. K.S. wystąpił do Wójta Gminy O. (data wpływu 10 listopada 2016r.) z wnioskiem o wykonanie, podczas planowanego remontu, przepustów w drodze gminnej nr 540. Wyjaśnił, że na skutek remontu drogi (jej podwyższenia) na jego działce nr [...] zalega woda, która niszczy polny. 2. Pismem z dnia 6 marca 2017r. (data wpływu 30 marca 2017r.) skarżący złożył do organu wniosek o przyspieszenie rozpoznania sprawy. Podniósł, że nie zgadza się, aby nieprzemyślane i źle wykonane prace remontowe drogi oznaczonej jako działka nr [...] skutkowały tym, że nie będzie mógł uprawiać działki. 3. W dniu 8 grudnia 2017r. do Starostwa Powiatowego w Jędrzejowie wpłynęło pismo skarżącego, w którym poinformował o sytuacji na jego gruncie, związanej z remontem drogi realizowanym przez Gminę O.. Wniósł, o podjęcie stosownych działań z uwagi na bezczynność Wójta Gminy O. 4. Starosta Jędrzejowski pismem z dnia 12 grudnia 2017r. znak: [...], na podstawie art. 65 § 1 kpa, przekazał ww. podanie według właściwości Wójtowi Gminy O. 5. W dniu 4 stycznia 2018r. organ przeprowadził wizję lokalną na przedmiotowej działce. 6. W dniu 19 stycznia 2018r. skarżący złożył ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach. Kolegium, postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2018r. znak: SKO.PW-61/316/8/2018, uznało ponaglenie za uzasadnione i zobowiązało Wójta Gminy O. do załatwienie sprawy dotyczącej zalewania działki nr [...] w B., gm. O., stanowiącej własność K. S., położonej przy drodze gminnej, w terminie do dnia 14 maja 2018r. Jednocześnie Kolegium zarządziło wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności. Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. 7. Pismem z dnia 19 kwietnia 2018r. Wójt Gminy O. zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zakłóceń stosunków wodnych na działce nr 66/12. 8. W dniu 2 maja 2018r. organ przeprowadził oględziny działki celem ustalenia przyczyn zakłóceń stosunków wodnych. 9. Pismem z dnia 9 maja 2018r. skarżący zwrócił się do organu o należyte przeprowadzenie postępowania administracyjnego i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. 10. Pismem z dnia 14 maja 2018r. Wójt Gminy O. poinformował skarżącego, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., że z uwagi na skomplikowany charakter sprawy, zostanie załatwiona w terminie do 30 czerwca 2018r. 11. Pismem z dnia 13 czerwca 2018r. organ poinformował skarżącego o przeprowadzeniu oględzin w dniu 21 czerwca 2018r. Z protokołu oględzin wynika, że rozpatrzenie sprawy nastąpi do dnia 31 lipca 2018r. 12. W dniu 29 czerwca 2018r. skarżący złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach pismo z dodatkowymi wyjaśnieniami w przedmiotowej sprawie. Wskazał, że podpisał protokół z oględzin w dniu 21 czerwca 2018r., ale nie zgadza się na wykonanie rowów wzdłuż drogi. Powyższe pismo Kolegium przekazało organowi I instancji i podkreśliło, że zgodnie z postanowieniem Kolegium z dnia 5 kwietnia 2018r. załatwienie sprawy powinno nastąpić do 14 maja 2018r. 13. Pismem z dnia 31 lipca 2018r. Wójt Gminy O. poinformował skarżącego o treści art. 234 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017r., poz. 1566), zwanej dalej Prawem wodnym i wskazał, że wody opadowe z działki skarżącego nie mogą być odprowadzane na teren pasa drogowego drogi gminnej, jak również na grunty po drugiej jej stronie. Podkreślił, że z uwagi na położenie drogi nie jest możliwe wykonanie sytemu rowów dróg w sąsiedztwie działki skarżącego. 14. W odpowiedzi na powyższe skarżący, pismem z dnia 3 września 2018r., wniósł o niezwłoczne wydanie decyzji podnosząc, że przedmiotowa sprawa znana jest Wójtowi od ponad dwóch lat. 15. Pismem z dnia 12 września 2018r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie - zgodnie z właściwością - przekazano Wójtowi Gminy O., pismo K.S. z dnia 25 czerwca 2018r. skierowane do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji. 16. Pismem z dnia 21 września 2018r. Wójt Gminy O. ponownie poinformował skarżącego o treści przepisów ustawy Prawo wodne i wyjaśnił, że na zmianę w pasie drogi (przepust i rowy) należy uzyskać na piśmie zgodę właścicieli gruntów sąsiednich. Zaproponowane przez skarżącego rozwiązanie jest niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa. W związku z powyższym, Gmina wyczerpała możliwości załatwienia tej sprawy. 17. Pismem z dnia 8 stycznia 2019r.skarżacy zwrócił się do Kolegium o przymuszenie Wójta Gminy do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi organ odwoławczy wyjaśnił, że środki zaskarżenia dotyczące bezczynności i przewlekłości postępowania przysługujące stronie przed organem administracji zostały wyczerpane i pouczył o możliwości skierowania sprawy w trybie art. 52 § 1 ustawy p.p.s.a. do sądu administracyjnego. 18. Pismem z dnia 28 stycznia 2019r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność organu. 19. Decyzją z dnia 19 lutego 2019r. Wójt Gminy O. orzekł, że nie doszło do zmiany stanu wody na gruncie ani nie został zmieniony kierunek odpływu wód opadowych i nie ma potrzeby wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom. Rozpatrując skargę wniesioną na bezczynność organu administracji publicznej, kontrola sądowa ograniczona jest wyłącznie do ustalenia: po pierwsze, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., po drugie, czy strona skarżąca wyczerpała środki przewidziane w art. 37 kpa, po trzecie, czy zwłoka w wydaniu decyzji przekraczała terminy określone w art. 35 kpa i była spowodowana brakiem podejmowania działań przez organ administracyjny, a także czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a.). W sprawie niniejszej skarżący w dniu 9 października 2016r. złożył wniosek do Wójta Gminy O. w sprawie zalegania wód opadowych i roztopowych na jego działce, wskutek remontu drogi gminnej. W związku z powyższym nie budzi wątpliwości, że rozpatrywana skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 37 § 1 kpa na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub ustalonym w myśl art. 36 kpa stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia do organu administracji publicznej wyższego stopnia. W rozpoznawanej sprawie skarżący złożył ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach, które postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2018r., uznało je za uzasadnione i wyznaczyło Wójtowi Gminy O. termin do rozpatrzenia wniosku strony do dnia 14 maja 2018r. oraz zarządziło wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie. Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Tym samym została spełniona druga przesłanka pozwalająca na rozpoznanie skargi. W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że organ zakończył postępowanie wydaniem decyzji w dniu 19 lutego 2019r., a więc po wniesieniu przez K.S. skargi na bezczynność organu. W orzecznictwie sądowym prezentowane jest stanowisko zgodnie z którym środki stosowane na podstawie art. 149 p.p.s.a. nie mają na celu wyłącznie dyscyplinowania organów administracji, ale mają w szerszym zakresie przeciwdziałać ich opieszałości w prowadzeniu spraw oraz służyć usuwaniu negatywnych skutków wynikających z bezczynności lub przewlekłości postępowań administracyjnych. Wydanie przez organ administracji decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a także wydanie decyzji przed wniesieniem tych skarg, nie stanowi przeszkody do ich merytorycznego rozpoznania, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Uwzględnienie skargi w takim przypadku polega na rozstrzygnięciu czy bezczynność lub przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa i ewentualnym wymierzeniu grzywny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2016r. sygn. akt I OSK 1832/15; z dnia 3 września 2013r., sygn. akt II OSK 891/13). W sprawie niniejszej mając na uwadze zakres badania sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej oraz uwzględniając fakt, że organ wydał decyzję w sprawie należało umorzyć postępowanie sądowe jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez Sąd trybu przewidzianego w art. 149 p.p.s.a., gdyż uwzględniając skargę Sąd nie mógł zobowiązywać organu do wydania w określonym terminie aktu, który został wydany przed rozpoznaniem skargi przez Sąd. Przy ocenie zasadności skargi decydujący jest bowiem stan z momentu orzekania przez Sąd. Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie sądowe (pkt II sentencji wyroku), bowiem przed rozpoznaniem skargi, Wójt Gminy O. wydał decyzję w sprawie niniejszej. Wydanie przez organ decyzji nie zwalnia jednak sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia bezczynności organu oraz stwierdzenia czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy niesporne jest, że wniosek K.S. z dnia 9 października 2016r. (data wpływu do organu 10 listopada 2016r.) o wszczęcie postępowania w sprawie zakłócenia stosunków wodnych na gruncie nie został rozpoznany w terminie określonym w art. 35 kpa. Wójt Gminy O. podjął rozstrzygnięcie w sprawie nim wywołanej dopiero 19 lutego 2019r. Podkreślić przy tym należy, że pierwsza przed wydaniem decyzji czynność ukierunkowana na załatwienie sprawy - jaką było przeprowadzenie wizji lokalnej na działce skarżącego - miała miejsce dopiero 13 miesięcy po złożeniu wniosku (notatka służbowa z dnia 4 stycznia 2018r.). Przy czym, czynność tą poprzedzało wniesienie przez skarżącego pisma z dnia 30 marca 2017r. z żądaniem przyspieszenia rozpoznania sprawy. Jak już wskazano wyżej, do wydania decyzji w sprawie doszło dopiero w dniu 19 lutego 2019r., a więc już po wniesieniu przez stronę skargi na bezczynność organu. Lektura akt sprawy niniejszej pozwala stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu sprawy. W ocenie Sądu, bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Tak długi okres procedowania, w połączeniu z brakiem podejmowania w tym czasie realnych działań ukierunkowanych na merytoryczne załatwienie sprawy i brakiem realizacji obowiązku wynikającego z art. 36 kpa, pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania i zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej, a przez to rażąco narusza normy zawarte w przepisach art. 8 i 12 kpa, a także art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 kpa. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania, na które składa się wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł, orzeczono w pkt III sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania.