II SAB/Ke 110/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi A. W. na bezczynność Wójta Gminy Nagłowice w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 13 grudnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę. W dniu 18 kwietnia 2023 r. do Urzędu Gminy w Nagłowicach wpłynęła skierowana do tut. Sądu skarga A. W. na bezczynność Wójta Gminy Nagłowice w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, tj. zbioru danych przestrzennych dla planów miejscowych oraz zbioru danych przestrzennych dla studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego – zgodnie z wnioskiem z 13 grudnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej. Zarzuciła organowi naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ("udip"), polegające na braku udostępnienia informacji publicznych w sposób nakazany prawem. Powołując się na powyższe naruszenia wniosła o: 1) nakazanie organowi niezwłocznego udostępnienia informacji publicznej zawartej w zbiorach danych przestrzennych dla planów miejscowych (obowiązujących i sporządzanych) oraz dla studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, za pomocą usługi przeglądania WMS i usługi pobierania WFS oddzielnie dla każdego aktu planowania przestrzennego, co - uwzględniając wymóg zgromadzenia dla każdego aktu danych o trzech obiektach przestrzennych oraz przy założeniu, że gmina posiada 19 obowiązujących planów miejscowych oraz 1 przystąpienie do sporządzenia planu - obejmuje informacje dla 60 obiektów przestrzennych ze zbioru danych przestrzennych dla planów miejscowych; 2) nakazanie organowi niezwłocznego udostępnienia informacji z podpisanego kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, dokumentu elektronicznego GML dla każdego aktu planowania przestrzennego, udostępnionego ze zbiorów danych przestrzennych; 3) stwierdzenie, że Wójt Gminy Nagłowice dopuścił się bezczynności, polegającej na braku udostępnienia informacji publicznych, dla których zasady i tryb udostępniania określają niżej podane ustawy, oraz których udostępnianie jest nakazane prawem w terminie i w sposób określony następującymi przepisami: art. 67a-67c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("upzp") oraz art. 9 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej ("uiip"); 4) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 5) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych; 6) przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 Ppsa, tj. kwoty 31.730,75 zł. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w dniu 13 grudnia 2022 r. wystąpiła do organu z wnioskiem o dostęp do informacji publicznej obejmującej zbiory danych przestrzennych dla miejscowych planów oraz dla studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. We wniosku poinformowała, że ujawnione w "Ewidencji zbiorów i usług danych przestrzennych" adresy usług pobierania nie zapewniają dostępu do ww. informacji publicznej. W odpowiedzi otrzymała informację, że dostęp do wnioskowanych danych jest zapewniony za pomocą usługi pobierania WFS. Jednak pod wskazanym adresem usługi pobierania nie uzyskała wnioskowanych informacji (danych) publicznych. Na dzień składania skargi organ nadal nie udostępnia informacji publicznej zawartej w danych przestrzennych dla obowiązujących oraz tworzonych aktów planowania przestrzennego, co jest w istocie odmową udzielenia informacji publicznej. Powołując się na § 7 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 października 2020 r. w sprawie zbiorów danych przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego oraz art. 67c ust. 1 upzp skarżąca podniosła, że organ powinien udostępniać oddzielnie dla każdego planu (tj. planu obowiązującego i sporządzanego) informacje zawarte w trzech obiektach przestrzennych, wymienionych w § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie zbiorów danych (tj. "Akt Planowania Przestrzennego", "Rysunek Aktu Planowania Przestrzennego" oraz "Dokument Formalny"). W sumie oznacza to dostęp do informacji dla (19+1)x3 = 60 obiektów przestrzennych (przy założeniu, że prawdziwa jest informacja o liczbie obowiązujących planów miejscowych i o liczbie przystąpień do sporządzania planów). W celu udowodnienia braku dostępu do informacji publicznej, o którą wnosi w punkcie 1. skargi, skarżąca przedstawiła film prezentujący udostępnioną jej przez organ niepełną i nieadekwatną do treści wniosku informację publiczną ze zbioru danych przestrzennych, porównując ją jednocześnie z informacją udostępnioną poprawnie. Skarżąca podniosła, że zakres informacji publicznej, którą są informacje zawarte w danych przestrzennych, jest uregulowany przepisami upzp i uiip. Jest to regulacja szczególna. Skarżąca odwołała się do poglądu, zgodnie z którym tam, gdzie dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie. Zdaniem skarżącej wszystkie informacje dotyczące sporządzonego aktu planowania przestrzennego są informacją publiczną i podlegają udostępnieniu. Jednocześnie odpowiedź organu na jej wniosek nie może zostać uznana za udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej. Nieudostępnianie informacji publicznych wytworzonych przez organ dla tworzonych aktów planowania przestrzennego ogranicza w sposób istotny pracę w zawodzie urbanisty, który skarżąca wykonuje od prawie 30 lat. Nieprawidłowe działania organu naruszają bezpośrednio jej prawa: dostępu do informacji publicznej, do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego oraz prawa do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej. Jednocześnie w ocenie skarżącej organ działa z rażącym naruszeniem prawa. Przed wniesieniem skargi niejednokrotnie zwracała organowi uwagę na niezgodne z prawem działania w zakresie udostępniania danych przestrzennych. Wnioski, skargi i informacje z jakimi zwracała się do organu osobiście, lub na jej zlecenie robiły to osoby trzecie, zostały zlekceważone. Poniosła z tego tytułu straty finansowe i wizerunkowe. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Nagłowice wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, ewentualnie odrzucenie z uwagi na fakt, że informacja została udzielona, ale nie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, ale na podstawie przepisów uiip i rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 października 2020 r. w sprawie zbiorów danych przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego, oraz że niniejsza skarga nie podlega kognicji sądów administracyjnych bowiem Sąd nie jest władny do dokonania kontroli organu administracji w zakresie sprowadzającym się do oceny prawidłowości prowadzenia przez Wójta Gminy Nagłowice udostępnianego zbioru danych przestrzennych. Organ wniósł także o niewymierzanie mu grzywny i niezobowiązywanie do udzielenia informacji, gdyż została ona udzielona. W uzasadnieniu organ podniósł, że w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z 13 grudnia 2022 r. skarżąca otrzymała odpowiedź z 27 grudnia 2022 r., w której poinformowano ją, że dostęp do wnioskowanych danych jest zapewniony za pomocą usługi pobierania WFS. Jednak według skarżącej pod wskazanym adresem usługi pobierania nie uzyskuje wnioskowanych informacji (danych) publicznych. Skarżąca twierdzi, że na dzień składania skargi organ nadal nie udostępnił jej informacji publicznej zawartej w danych przestrzennych dla obowiązujących oraz tworzonych aktów planowania przestrzennego, co w mniemaniu skarżącej jest odmową udzielenia informacji publicznej. Organ 27 grudnia 2022 r. udzielił informacji skarżącej, w odpowiedzi zaś nie otrzymał żadnej informacji, że udzielona odpowiedź jest dla skarżącej niewystarczająca. Postanowieniem z 31 maja 2023 r., sygn. II SAB/Ke 61/23, tut. Sąd odrzucił skargę A. W. jako niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa. W uzasadnieniu wskazał, że stosownie do art. 1 ust. 2 udip niedopuszczalne jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, osiągalne są w innym trybie. Organ pismem z 27 grudnia 2022 r. poinformował skarżącą, że dostęp do wnioskowanych danych jest zapewniony za pomocą usługi pobierania WFS. Sąd stanął na stawisku, że nie może oceniać tych okoliczności przez pryzmat przepisów ustawy o odstępie do informacji publicznej albowiem przepisy te – z uwagi na istnienie regulacji szczególnych oraz treść art. 1 ust. 2 udip – nie znajdują w tym przypadku zastosowania. Postanowieniem z 11 października 2023 r., sygn. III OSK 2166/23, Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej A. W., uchylił powyższe postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 1 ust. 2 udip, przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stosuje się wyłącznie wtedy, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Przepis ten zawiera normę kolizyjną wyłączającą stosowanie jej przepisów w sytuacji, gdy tryb i zasady dostępu do informacji publicznej zostały w innych aktach prawnych uregulowane odmiennie. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 9 grudnia 2013 r., sygn. I OPS 8/13 wskazał, że istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznej wyłącza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. Oznacza to, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępniania informacji i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Tam jednak, gdzie dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy udip, przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie. Wymaga to zatem szczegółowej analizy porównywanych ustaw, przy czym uregulowania wprowadzające odmienne zasady i tryb dostępu winny być, jako wyjątkowe, interpretowane w sposób zwężający. W świetle powyższego adresat wniosku, jeżeli nie może udostępnić informacji ze względu na konieczność zastosowania przepisów ustawy szczególnej, powinien o tym fakcie powiadomić wnioskodawcę pismem. Ewentualna zaś kontrola takiego sposobu załatwienia wniosku o uzyskanie dostępu do informacji publicznej odbywa się podczas rozpoznania skargi na bezczynność. Sąd pierwszej instancji przystępując do rozpoznania niniejszej sprawy, w pierwszej kolejności powinien ustalić, czy wskazana we wniosku skarżącej z 13 grudnia 2022 r. informacja stanowi informację publiczną oraz w związku z tym, czy Wójt Gminy Nagłowice zobowiązany był, na mocy przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, do jej udostępnienia. W przypadku uznania, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej, bądź dostęp do informacji następuje w trybie innych przepisów, to powinien rozpoznać skargę merytorycznie, a nie odrzucać jako niedopuszczalną. Sprawa została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze m.), dalej "Ppsa", na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 zd. pierwsze Ppsa sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przywołany przepis w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również, co do zasady, nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku sądu wyższej instancji. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa może nastąpić jedynie w sytuacjach wyjątkowych w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny, czy też zmienił się stan prawny (por. H. Knysiak-Molczyk [w:] H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2005). W rozpoznawanej sprawie tut. Sąd nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w postanowieniu NSA z 11 października 2023 r., sygn. III OSK 2166/23, co oznacza, że dalsze rozważania co do oceny bezczynności Wójta Gminy Nagłowice w sprawie rozpoznania wniosku 13 grudnia 2022 r. o udostępnienie żądanej informacji publicznej, muszą być przeprowadzone w oparciu ocenę prawną wyrażoną przez NSA, tj. z uwzględnieniem poglądu, że w sytuacjach, gdy wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej, bądź dostęp do informacji następuje w trybie innych przepisów, sąd administracyjny powinien rozpoznać skargę merytorycznie. Jak stanowi art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4. Pojęcie bezczynności oznacza sytuację, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa. Istotą ochrony udzielanej przez sądy administracyjne w razie uwzględnienia skargi na bezczynność jest zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu lub podjęcia czynności, bądź stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2015 r. sygn. II FSK 344/13). Mając na uwadze powyższe przepisy, stwierdzić należy, że skarga A. W. na bezczynność nie zasługiwała na uwzględnienie. Skarżąca wystąpiła do Wójta Gminy Nagłowice z wnioskiem o udostępnienie na podstawie art. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902), dalej "udip", oraz art. 67c ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.), dalej "upzp", poprzez usługę pobierania, o której mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz.U. z 2021 r. poz. 214), dalej "uiip", zbioru danych przestrzennych dla miejscowych planów oraz dla studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, informując że ujawnione w "Ewidencji zbiorów i usług danych przestrzennych" adresy usług pobierania nie zapewniają dostępu do ww. zbiorów. Zgodnie z art. 1 ust. 2 udip przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Unormowanie to zawiera normę kolizyjną, wyłączającą stosowanie przepisów udip zawsze w przypadku istnienia regulacji szczególnych o dostępie do informacji publicznych. Cytowany przepis należy zatem rozumieć w ten sposób, że wyłącza on stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim inna szczególna ustawa reguluje ten dostęp, a pozwala na jej stosowanie tam, gdzie ustawa szczególna nie reguluje kwestii dostępu do informacji publicznych (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2021 r., sygn. III OSK 865/21). Stosownie do art. 67a ust. 1 i 2 upzp, organy właściwe do sporządzania projektów aktów, o których mowa w ust. 2, tworzą oraz prowadzą, w tym aktualizują i udostępniają, zbiory danych przestrzennych w rozumieniu art. 3 pkt 11 uiip. Zbiory obejmują dane przestrzenne tworzone dla następujących aktów: 1) planów zagospodarowania przestrzennego województwa; 2) studiów; 3) planów miejscowych; 4) miejscowych planów odbudowy; 5) miejscowych planów rewitalizacji. Jak stanowi art. 67c ust. 3 upzp, organy, o których mowa w art. 67a ust. 1, udostępniają nieodpłatnie dane przestrzenne tworzone dla aktów, o których mowa w art. 67a ust. 2, za pośrednictwem usług, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1-3 uiip. Z kolei ten ostatni przepis stanowi, że organy administracji prowadzące rejestry publiczne, które zawierają zbiory związane z wymienionymi w załączniku do ustawy tematami danych przestrzennych, tworzą i obsługują, w zakresie swojej właściwości, sieć usług dotyczących zbiorów i usług danych przestrzennych, do których zalicza się usługi: 1) wyszukiwania, umożliwiające wyszukiwanie zbiorów oraz usług danych przestrzennych na podstawie zawartości odpowiadających im metadanych oraz umożliwiające wyświetlanie zawartości metadanych; 2) przeglądania, umożliwiające co najmniej: wyświetlanie, nawigowanie, powiększanie i pomniejszanie, przesuwanie lub nakładanie na siebie zobrazowanych zbiorów oraz wyświetlanie objaśnień symboli kartograficznych i zawartości metadanych; 3) pobierania, umożliwiające pobieranie kopii zbiorów lub ich części oraz, gdy jest to wykonalne, bezpośredni dostęp do tych zbiorów. Rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 października 2020 r. w sprawie zbiorów danych przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2020 r. poz. 1916) określa zaś: 1) sposób tworzenia oraz prowadzenia, w tym aktualizacji i udostępniania, zbiorów danych przestrzennych, uwzględniający zakres informacyjny, strukturę, format i rozdzielczość przestrzenną danych gromadzonych w zbiorach danych przestrzennych; 2) zakres informacyjny i strukturę metadanych infrastruktury informacji przestrzennej w zakresie zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że żądana przez skarżącą informacja stanowi informacje publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 udip. Organ pismem z 27 grudnia 2022 r. (k. 20) poinformował skarżącą, że dostęp do wnioskowanych danych jest zapewniony za pomocą usługi pobierania WFS. W ocenie skarżącej tak udostępnione dane są niepełne i nieadekwatne. Sąd nie może jednak oceniać tych okoliczności przez pryzmat przepisów udip, ponieważ przepisy te – z uwagi na istnienie ww. regulacji szczególnych oraz treść art. 1 ust. 2 udip – nie znajdują w tym przypadku zastosowania, co już stwierdził tut. Sąd w sprawie II SAB/Ke 61/23. Samo powoływanie się na ustawę o dostępie do informacji publicznej nie implikuje konieczności jej stosowania, jeśli z całokształtu okoliczności wynika, że skarżący ma zapewniony dostęp do żądanych informacji w innym trybie. W takim przypadku, uwzględniając związanie poglądem prawnym NSA wyrażonym w postanowieniu z 11 października 2023 r., sygn. III OK. 2166/23, skargę na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej należy uznać za niezasadną i jako taką podlegającą oddaleniu. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.