II SAB/Ke 112/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Armański po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi K. S. i M. S. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy do rozpoznania wniosku K. S. i M. S. z dnia [...] sierpnia 2022 r. w zakresie punktu 5 tego wniosku - w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi akt wraz z odpisem prawomocnego wyroku; II. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w części obejmującej punkt 2, 3, 4, 6 i 7 wniosku z dnia 8 sierpnia 2022 r.; III. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie opisanym w punkcie I i II wyroku, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala skargę w pozostałej części; V. zasądza od Wójta Gminy na rzecz K. S. i M. S. solidarnie kwotę [...](pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 20 października 2022 r. wpłynęła do Urzędu Gminy D. skarga K. S. i M. S. na bezczynność Wójta Gminy w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżących z 8 sierpnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej w części obejmującej punkty od 2 do 7 tego wniosku. Skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 902) zwanej dalej "u.d.i.p." lub "ustawą". W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy wnioskiem z 8 sierpnia 2022 r. zwrócili się do Wójta Gminy o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udzielenia odpowiedzi na pytania: 1) kto jest właścicielem działki nr [...] obręb G. (dalej zwany: drogą)? 2) w którym roku po 2019 r. droga była budowana/remontowana/modernizowana? 3) czy w ramach budowy/remontu/modernizacji tej drogi podnoszona była nawierzchnia na odcinku sąsiadującym z działką nr [...] obręb G.? 4) kto był wykonawcą budowy/remontu/modernizacji drogi w okresie o którym mowa w pkt. 2)? 5) prosimy o przesłanie w postaci elektronicznej skanu umowy na wykonanie usług, o których mowa w pkt. 2) oraz projektu budowalnego, pozwolenia budowlanego, inwentaryzacji geodezyjnej, 6) czy wykonawca lub zamawiający podczas budowy/remontu/ modernizacji drogi zwracał się do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody [...] o pozwolenia/zgody na podwyższenie terenu lub zmianę stosunków wodnych? 7) czy Urząd Gminy D. udzielał zgody właścicielom działki nr [...] obręb G. na wykonania kostki brukowej oraz innych prac, w ramach których dokonano podwyższenia terenu na działce nr [...] na odcinku przylegającym do nieruchomości 532 (drogi)? Skarżący podnieśli, że w odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy decyzją z 22 sierpnia 2022 r. odmówił udostępnienia informacji publicznej dotyczącej działki nr [...] obręb G., w zupełności pomijając pozostałe sześć z siedmiu złożonych zapytań. W związku z powyższym skarżący zarzucili bezczynność organu w zakresie punktów od 2 do 7 ww. wniosku, poprzez wydanie decyzji jedynie w stosunku do informacji z punktu 1 tego wniosku. Wobec powyższego strona skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 8 sierpnia 2022 r., stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o oddalenie skargi. Organ wyjaśnił, że po przeanalizowaniu wniosku uznał, iż dotyczy on uzyskania informacji w celu zaspokojenia indywidualnych potrzeb wnioskodawców będących stroną w postępowaniu o naruszenie stosunków wodnych na gruncie, które zostało wszczęte 17 września 2021 r. Biorąc powyższe pod uwagę Wójt Gminy 22 sierpnia 2022 r. wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Organ wskazał, że w wyniku rozpatrzenia odwołania skarżących Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z 26 września 2022 r. znak: [...] uchyliło powyższą decyzję Wójta Gminy i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku z 8 sierpnia 2022 r. organ pismem z 13 października 2022 r. udzielił żądanej przez skarżących informacji publicznej. Powyższe pismo zostało odebrane przez skarżących 28 października 2022 r. W piśmie procesowym z 12 grudnia 2022 r. skarżący podnieśli w szczególności, że pismo z 13 października 2022 r. na które organ powołuje się w odpowiedzi na skargę nie stanowi pełnej odpowiedzi na wniosek z 8 sierpnia 2022 r. Wobec tego skarżący pismem 21 listopada 2022 r. zwrócili się do organu o uzupełnienie tej odpowiedzi. Wnieśli o przeprowadzenie dowodu z ww. pisma na okoliczność wykazania faktu, że do dnia jego sporządzenia organ nie udzielił pełnej i prawidłowej odpowiedzi na złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga okazała się częściowo zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 - 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej - czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK [...] i z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK [...], postanowienie NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK [...], dostępne: [...], jak i dalej powołane orzeczenia). Ponadto stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa niniejsza mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym, ponieważ przedmiotem skargi jest bezczynność organu, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie tej skargi w trybie uproszczonym nie była wymagana. Zasady oraz tryb udostępniania informacji publicznej reguluje powołana wyżej ustawa o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta wprowadziła w art. 1 ust. 1 definicję legalną "informacji publicznej", przez którą to informację należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, przy czym informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 tej ustawy. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., obowiązek wydania decyzji administracyjnej spoczywa na organie zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej - poza sytuacjami, gdy zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania - w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia, bo istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (zob. art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Odpowiednio do okoliczności faktycznych rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej powinno polegać zatem zasadniczo na: udostępnieniu informacji publicznej będącej w dyspozycji organu w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku - w drodze dokonania czynności materialno-technicznej, odmowie jej udzielenia - w drodze decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy w przypadku uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy (brak spełnienia warunku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy lub ograniczenie dostępu do informacji stosownie do art. 5 ustawy), wydaniu decyzji o umorzeniu postępowania - w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy lub poinformowaniu wnioskodawcy, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach ustawy, a więc nie dotyczy informacji publicznej. Bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej wystąpi natomiast wówczas, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot, będący w jej posiadaniu, nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, m.in. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Dla stwierdzenia bezczynności nie mają przy tym znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu. W kontrolowanej sprawie nie było sporne, że Wójt Gminy jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. takimi podmiotami są organy władzy publicznej. W związku z tym należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie wniosek został skierowany do organu zobowiązanego na gruncie u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej. Żądania zawarte we wniosku z 8 sierpnia 2022 r. dotyczą udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Jest nią każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie ich kompetencji. W art. 6 ust. 1 u.d.i.p. ustawodawca wymienił rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje publiczne. Z treści art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c u.d.i.p. wynika, że informacją publiczną podlegającą udostępnieniu jest informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust, 1 ustawy, w tym o przedmiocie ich działalności i kompetencjach. W myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. informacją publiczną jest informacja o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Stosownie zaś do brzmienia art. 10 ust. 1 u.d.i.p., udostępnieniu na wniosek podlega każda informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych. W świetle powyższego Wójt Gminy, do którego skarżący skierowali wniosek z 8 sierpnia 2022 r., winien go rozpoznać w terminie wynikającym z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że wniosek ten powinien zostać rozpoznany w terminie do 22 sierpnia 2022 r. Z akt sprawy wynika, że Wójt Gminy decyzją z 22 sierpnia 2022 r. odmówił skarżącym udostępnienia informacji publicznej dotyczącej działki nr ewid.[...] obręb G., stwierdzając, że skarżący wystąpili o udzielenie informacji w związku z toczącym się postępowaniem o naruszenie stosunków wodnych na gruncie, którego są stronami, a więc w sprawie indywidualnej. [...] powyższa decyzja organu pierwszej instancji została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z 26 września 2022 r., w której organ ten stwierdził, że Wójt Gminy w niedostateczny sposób wykazał, iż skarżący domagają się udostępnienia informacji we własnej indywidualnej sprawie, czyli w celu realizacji interesu prywatnego, co z treści wniosku nie sposób wywieść. Zdaniem Kolegium, w przypadku uznania, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy brak jest podstaw do wydania decyzji administracyjnej. Wobec powyższych okoliczności, organ udzielił skarżącym żądanych we wniosku z 8 sierpnia 2022 r. informacji pismem z 13 października 2022 r., które zostało doręczone wnioskodawcom 28 października 2022 r., a więc po wniesieniu do Sądu skargi w piśmie z 17 października 2022 r. (data wpływu do organu: 20 października 2022 r.). Trzeba zauważyć, że odpowiedź na powyższy wniosek udzielona została odnośnie żądań zawartych w punktach 2, 3, 4, 6 i 7. Podkreślić przy tym należy, że Sąd - w sprawie jak niniejsza - nie dokonuje merytorycznej kontroli treści udzielonych odpowiedzi w tym znaczeniu, że nie weryfikuje, czy udzielone odpowiedzi są prawdziwe, a jedynie kontroluje, czy z treści udzielonej odpowiedzi na wniosek wynika, że został on rozpoznany i załatwiony w całości w przewidzianej prawem formie i trybie. W odpowiedzi udzielonej skarżącym w piśmie z 13 października 2022 r. organ w zakresie punktu 5 wniosku, tj. żądania przesłania w postaci elektronicznej skanu umowy na wykonanie usług budowany/remontu/modernizacji oraz projektu budowalnego, pozwolenia budowlanego, inwentaryzacji geodezyjnej, wskazał, cyt. "Projekt budowlany przedmiotowego remontu drogi znajduje się w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy D., natomiast wszelkie dokumenty dotyczące remontu przedmiotowej drogi znajdują się w Wydziale Budownictwa i Architektury w Starostwie Powiatowym w S.. Umowa na roboty budowlane działki nr ewid.[...] obręb G. dotyczą wyłącznie dwóch stron tj. Gminy D. i Wykonawcy (Państwo nie byli stroną podczas zawierania w/w Umowy)." Organ nie udostępnił skarżącym żądanej informacji publicznej poprzez przesłanie w postaci elektronicznej skanu umowy na wykonywanie usług i innych dokumentów, o których mowa w punkcie 5 wniosku z 8 sierpnia 2022 r. Podkreślenia nadto wymaga, że w piśmie procesowym z 12 grudnia 2022 r. skarżący wskazali, że pismo organu z 13 października 2022 r. nadal nie stanowi pełnej odpowiedzi na wniosek z 8 sierpnia 2022 r. Odnośnie zatem informacji publicznej żądanej w punkcie 5 wniosku, Sąd uznał, że organ nie rozpoznał wniosku skarżących w tej jego części. Odpowiedź organu, że dokumenty dotyczące remontu spornej drogi znajdują się w Wydziale Budownictwa i Architektury w Starostwie Powiatowym w S., a umowa na roboty budowlane działki nr ewid.[...] obręb G. dotyczy wyłącznie dwóch stron tj. Gminy D. i Wykonawcy, nie świadczy o rozpoznaniu tego wniosku - zgodnie z wymogami wynikającymi z u.d.i.p. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd zobowiązał Wójta Gminy do rozpoznania wniosku K. S. i M. S. z 8 sierpnia 2022 r. o udzielenie informacji publicznej w zakresie punktu 5 tego wniosku - w terminie 14 dni od doręczenia organowi akt wraz z odpisem prawomocnego wyroku (punkt I sentencji wyroku). Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku we wskazanym zakresie w zakreślonym terminie, uznając, że organ w dalszym ciągu pozostaje w tej części bezczynny (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Podkreślić przy tym należy, że organ będzie zobowiązany do uwzględnienia przedstawionych w uzasadnieniu wyroku wskazań i oceny prawnej Sądu - stosowanie do art. 153 p.p.s.a. Jak wynika z akt sprawy, organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżących co do udostępnienia informacji publicznej zawartej w punktach 2, 3, 4, 6 i 7 tego wniosku, zatem zawarte w skardze żądanie zobowiązania organu do załatwienia wniosku z 8 sierpnia 2022 r. w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe, z uwagi na brak możliwości zastosowania przez Sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W związku z powyższym, Sąd orzekł o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego w części obejmującej punkt 2, 3, 4, 6 i 7 wniosku z 8 sierpnia 2022 r. - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a (punkt II sentencji wyroku). Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, nie można zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r. o sygn. akt I OSK [...], dostępny na [...] i zob. też uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS [...], publ. ONSAiWSA [...]/63). Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, lecz nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt III sentencji wyroku). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać bowiem pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być przy tym oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012r., sygn. akt I OSK [...], lex nr 1218894; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK [...], lex nr 1299457). W niniejszej sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, ponieważ organ zareagował na wniosek skarżących, w pierwszej kolejności wydając decyzję z 22 sierpnia 2022 r., a następnie odpowiadając na ten wniosek pismem z 13 października 2022 r. Nie można więc uznać, że działanie organu "z góry" nacechowane było złą wolą, zwłaszcza gdy się zauważy, że na część pytań zawartych we wniosku udzielono odpowiedzi. Sumując, w okolicznościach tej sprawy Sąd nie dopatrzył się szczególnie nagannego zachowania organu w realizowaniu jego ustawowych obowiązków. Wskazane wyżej okoliczności legły także u podstaw orzeczenia zawartego w punkcie IV sentencji wyroku w części dotyczącej żądania wymierzenia organowi grzywny. Zgodnie z dyspozycją art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd może orzec grzywnę lub zasądzić sumę pieniężną. W. podkreślić, że wymierzenie organowi grzywny jest uprawnieniem sądu i nie jest związane wyłącznie ze stwierdzeniem, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, lecz powinno wynikać z analizy całokształtu okoliczności sprawy. W realiach kontrolowanej sprawy Sąd uznał, że nie zaistniały okoliczności decydujące o wymierzeniu organowi grzywny, gdyż lektura akt sprawy dowodzi, że organowi nie sposób zarzucić celowego i rażącego lekceważenia swoich obowiązków wynikających z u.d.i.p. O kosztach postępowania, na które składają się koszty zastępstwa procesowego skarżących przez pełnomocnika (480 zł), uiszczony wpis od skargi (100 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł), Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 206 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265) – punkt V sentencji wyroku.