II SAB/Ke 113/21

Sygn. [...] II SAB/Ke 113/21 POSTANOWIENIE Dnia 30 września 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Detka po rozpoznaniu w dniu 30 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. H. na bezczynność Starosty w przedmiocie wydania decyzji o zajęciu nieruchomości pod drogę publiczną postanawia: odrzucić skargę. Sygn. akt II SAB/Ke [...] UZASADNIENIE Pismem z 30 maja 2021 r. E. H. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na "bezczynność Starosty w sprawie rozpoznania wniosków data złożenia 25.03.2020 R." Sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt II SAB/Ke [...] w przedmiocie bezczynności w sprawie wznowienia postępowania. Zarządzeniem z 9 lipca 2021 r., wydanym w sprawie II SAB/Ke [...], skarżąca została wezwana do sprecyzowania - w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi - jakiej konkretnie bezczynności dotyczy skarga. W odpowiedzi z 31 lipca 2021 r. E. H. sprecyzowała, że skarga z 30 maja 2021 r. dotyczy m.in. braku "wydania przez Starostę (...) decyzji wywłaszczeniowej dotyczącej zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, na złożony wniosek o jej dostarczenie dn. 25.05.2020 r.". Na skutek powyższego skarga zawarta w pismach z 30 maja 2021 r. oraz 31 lipca 2021 została rozdzielona, a ta w przedmiocie bezczynności Starosty w sprawie wydania decyzji o zajęciu nieruchomości pod drogę publiczną zarejestrowana pod sygn. akt II SAB/Ke [...]. W odpowiedzi na tę skargę Starosta wniósł o oddalenie skargi i poinformował, że "nie posiada decyzji wywłaszczeniowej dotyczącej zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, również sprzed 1990 r., czyli przed odnową ewidencji gruntów, o której pisze w odpowiedzi na wezwanie z 31.07. 2021 r. (...) E. H.." Do organu nie wpłynął wniosek o wydanie decyzji o zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, organ nie mógł zatem dopuścić się bezczynności. Starosta wskazał natomiast, że w oparciu o art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną Zarząd Powiatu Włoszczowskiego wystąpił do Wojewody Ś. z wnioskiem z 12 marca 2020 r., skorygowanym pismem z 20 marca 2020 r. o stwierdzenie nabycia przez Powiat W. z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności części nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] o pow. 1,42 ha oraz [...] o pow. 0,4201 ha położonych w Pilczycy, gm. K., zajętych pod drogę powiatową Nr [...] T Bobrowniki – Pilczyca – [...] – Rudka. W wyniku prowadzonego postępowania administracyjnego Wojewoda Świętokrzyski decyzją z 30 czerwca 2020 r. znak: [...] stwierdził, że "nieruchomość położona w obrębie 0020 Pilczyca, gmina K., oznaczona na mapie do celów prawnych z projektem podziału nieruchomości, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, prowadzonego przez Starostę, w dniu 21.12.2016 r. pod nr. [...], jako działki: nr [...] o pow. 0,0244 ha i nr [...] o pow. 0,0060 ha, zajęta pod drogę publiczną nr [...] pn. droga 30433 – Ciemiętniki –Pilczyca (nowy nr [...] T), będąca w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasnością osób fizycznych, znajdująca się w tej dacie we władaniu Skarbu Państwa, stała się z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Powiatu Włoszczowskiego." Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. W postępowaniu przed sądami administracyjnymi, merytoryczne rozpoznanie skargi poprzedzone jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co prowadzi do jej odrzucenia. Odrzucenie skargi oznacza, że nie może być ona przedmiotem merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne określony został w art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto sądy administracyjne orzekają w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 kpa (art. 3 § 2a) oraz w innych sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują kontrolę sądowoadministracyjną (art. 3 § 3). Wniesiona w rozpatrywanej sprawie skarga dotyczy bezczynności Starosty mającej polegać na braku wydania, a w istocie braku doręczenia skarżącej, decyzji wywłaszczeniowej dotyczącej zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, w odpowiedzi na "wniosek o jej dostarczenie dn. 25.05.2020 r.". W aktach administracyjnych nie ma wniosku z 25 maja 2020 r. (w ogóle nie ma jakiegokolwiek pisma noszącego tę datę), znajduje się w nich natomiast pismo E. H. z 25 marca 2020 r. skierowane do Starosty, zatytułowane "Wezwanie do naruszenia prawa", w którym skarżąca wzywa organ do "przesłania" jej wydanych decyzji "[...] PG", decyzji w sprawie zajęcia części nieruchomości skarżącej pod drogę powiatową oraz decyzji o podziale jej nieruchomości. Wyjaśnić należy, że przedmiotem skargi na bezczynność mogą być tylko takie postępowania, w których organ wydaje akty określone w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy p.p.s.a., czyli decyzje administracyjne (pkt 1), określone kategorie postanowień (pkt 2 i 3), inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4). Zaskarżenie bezczynności jest zatem dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień, bądź innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, do podjęcia których organ jest zobowiązany na mocy konkretnych przepisów prawa. Czynność techniczna polegająca na doręczeniu stronie decyzji administracyjnej, zwłaszcza wydanej przez inny organ w trybie innego postępowania administracyjnego, nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądów administracyjnych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 – 3 i 4a p.p.s.a. Nie stanowi też czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ten ostatni przepis odnosi się bowiem do działań materialno – technicznych organu, wywołujących określone skutki w sferze prawa materialnego. Czynność doręczenia nie przyznaje natomiast, nie stwierdza, nie uznaje żadnych uprawnień i obowiązków (por. postanowienie WSA w W. z 24 sierpnia 2015 r., sygn. akt II VI SA/Wa [...] oraz wskazane tam postanowienie NSA z 19 września 2012 r., sygn. akt I OSK [...]; oba orzeczenia dostępne na stronie [...]). Podstawy wniesienia skargi na bezczynność w niniejszej sprawie nie mógł też stanowić art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika bowiem, że warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłość jest prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego, którego dotyczy zarzucana bezczynność lub przewlekłość. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 8 września 2017 r. I FSK [...] (dostępnym jak wyżej), brzmienie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości, że zarówno bezczynność jak i przewlekłość może nastąpić tylko w przypadku istnienia "postępowania w sprawie". Jest to bezczynność i przewlekłość, która narusza interes prawny jednostki. Interes prawny odnosi się do ściśle określonej działalności administracji publicznej, a pomiędzy sytuacją prawną podmiotu i określoną normą prawną musi istnieć pewny związek. Nie wystarczą w tej mierze powiązania potencjalne lub hipotetyczne. Wobec powyższego należy stwierdzić, że skarga na bezczynność (przewlekłość) może dotyczyć tylko takiej sytuacji, w której organ nie wszczyna na wniosek uprawnionej strony postępowania administracyjnego, chociaż powinien to uczynić, lub nie podejmuje z urzędu czynności w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Nie można zatem skarżyć bezczynności organu administracji publicznej w sytuacji, gdy nie ma on podstaw do wszczynania postępowania administracyjnego oraz do działania w formie władczej w zakresie swoich kompetencji i właściwości. W niniejszej sprawie złożenie wniosku o "przesłanie" decyzji wywłaszczeniowej nie wszczynało więc postępowania administracyjnego, co oznacza, że Starosta nie mógł dopuścić się w tym zakresie bezczynności zarzucanej w skardze. Zauważyć dodatkowo należy, że w dacie złożenia wniosku żądana przez E. H. decyzja nie była jeszcze przez Wojewodę Ś. wydana. W odpowiedzi na wniosek z 25 marca 2021 r., Starosta poinformował skarżącą, że celem uporządkowania stanu prawnego Zarząd Powiatu Włoszczowskiego złożył wniosek do Wojewody Ś. o przeprowadzenie postępowania administracyjnego, w wyniku którego Wojewoda ustali, czy zastosowanie ma we wskazanym przypadku art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną - Dz.U. z 1998, nr 133, poz. 872 (pismo z 31 marca 2020 r.). Organ wyjaśnił także, że sprawa została przez Wojewodę zarejestrowana pod znakiem [...] (a nie [...], jak błędnie oznaczyła żądaną decyzję skarżąca we wniosku), zaś Starosta pod tym znakiem nie prowadzi żadnego postępowania. Jak wynika z akt sprawy, decyzja Wojewody Ś. rozstrzygająca powyższy wniosek Zarządu Powiatu Włoszczowskiego zapadła 30 czerwca 2020 r., (jak wskazuje w uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda, znak [...] PG był jedynie oznaczeniem wniosku Zarządu Powiatu Włoszczowskiego z 12 marca 2020 r.). W ustalonym wyżej stanie faktycznym nie może być więc mowy o bezczynności, opisanej w art. 3 § 2 pkt 8 czy pkt 9 p.p.s.a., gdyż wniosek o doręczenie decyzji administracyjnej nie wszczyna postępowania, które kończyłoby się wydaniem jakiegokolwiek aktu wymienionego w tych przepisach. Tym samym, ponieważ nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną, skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.