II SAB/Ke 119/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sylwester Miziołek po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Wójta Gminy Nagłowice w przedmiocie udzielenia odpowiedzi p o s t a n a w i a : odrzucić skargę. W dniu 15 czerwca 2026 r. M. P. (dalej "strona") wniósł do Urzędu Gminy Nagłowice skargę, skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, "na brak reakcji i odpowiedzi w ustawowym czasie", załączając pismo z 9 kwietnia 2026 r., przesłane drogą elektroniczną do Wójta Gminy Nagłowice, zawierające "OSKARŻENIE O UDZIAŁ W SPISKU i działania na moją szkodę", do którego 12 kwietnia 2026 r. dołączono "Uzupełnienie". W odpowiedzi na skargę organ, wskazując na różnoraki charakter spraw poruszanych w ww. pismach, wniósł o oddalenie zarzutów zawartych w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), dalej zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2025 r. poz. 111, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2025 r. poz. 1131, 1423, 1820 i 1863), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i 3 p.p.s.a.). Jak wynika z treści powyżej przytoczonych przepisów, sąd administracyjny jest władny dokonać kontroli, czy organ pozostaje w bezczynności jedynie wówczas, gdy w kognicji sądu leży kontrola decyzji, postanowień, czynności bądź aktów w tych przepisach wskazanych. W pojęciu sprawy sądowoadministracyjnej mieści się zatem kontrola działalności administracji publicznej w zakresie wyznaczonym enumeracją z art. 3 p.p.s.a., a także kontrola innych kwestii rozpoznawanych w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów p.p.s.a., jak wymienione w art. 4 p.p.s.a. spory o właściwość lub kompetencję, a także przekazanych z mocy ustaw odrębnych. Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w cytowanych przepisach. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu, lecz brak ich podjęcia w określonej formie oraz w określonym terminie. W konsekwencji zarzut bezczynności powinien pojawić się wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania np. decyzji lub innego aktu administracyjnego albo podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Dla uznania bezczynności prowadzenia postępowania przez organ konieczne jest więc ustalenie, że organ administracyjny był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do prowadzenia postępowania administracyjnego w celu wydania decyzji, aktu lub podjęcia czynności i mimo to nie podejmuje w terminie działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi lub odmawia ich podjęcia. Zaskarżenie bezczynności jest natomiast dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień, aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. W razie stwierdzenia, że brak jest podstaw do realizacji żądania w jednej z form działania organów administracji określonych w 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. i podlegających kontroli sądów administracyjnych, skarga na bezczynność jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. W złożonej obecnie skardze strona zarzuca Wójtowi Gminy Nagłowice bezczynność w odpowiedzi na szereg nieprawidłowości, zgłoszonych w piśmie z 9 kwietnia 2026 r. pt. "OSKARŻENIE O UDZIAŁ W SPISKU i działania na moją szkodę", uzupełnionego pismem z 12 kwietnia 2026 r., w których zawarto: - skargę na pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Nagłowicach – którą organ przekazał według właściwości do rozpatrzenia przez Kierownika tej jednostki, o czym strona została poinformowana pismem z 13 kwietnia 2026 r. - zarzut nieprawidłowego korzystania z gminnej sieci wodociągowej oraz odprowadzania ścieków do kanalizacji przez jednego z przedsiębiorców prowadzących działalność na terenie Gminy Nagłowice, na co organ udzielił odpowiedzi pismem z 14 kwietnia 2026 r., wskazując że prowadzone przez Komendę Powiatową Policji w Jędrzejowie postępowanie nie wykazało, aby zarzucany czyn zawierał znamiona czynu zabronionego – wobec czego dochodzenie umorzono; - w pozostałym zakresie, z uwagi na to, że opisane przez stronę zdarzenia nie mieściły się we właściwości rzeczowej Gminy Nagłowice, a jednocześnie mogły nosić znamiona czynów zabronionych, sprawa została przekazana do rozpatrzenia przez Komendę Powiatową Policji w Jędrzejowie, o czym skarżący został powiadomiony odrębnym pismem. W tym miejscu należy przytoczyć art. 231 § 1 K.p.a., który stanowi, że jeżeli organ, który otrzymał skargę, nie jest właściwy do jej rozpatrzenia, obowiązany jest niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni, przekazać ją właściwemu organowi, zawiadamiając równocześnie o tym skarżącego, albo wskazać mu właściwy organ. Zauważyć zatem należy, że postępowanie skargowo-wnioskowe ma charakter odrębny od postępowania administracyjnego, a do czynności podejmowanych w tym postępowaniu nie stosuje się przepisów Działu II K.p.a., ponieważ postępowanie skargowo-wnioskowe nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. Tryb skargowo-wnioskowy (art. 221 i następne K.p.a.) jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi lub wniosku, nie daje podstaw do uruchomienia zarówno postępowania odwoławczego, jak i postępowania sądowoadministracyjnego. W postępowaniu tym nie wydaje się aktów adresowanych do strony skarżącej, a jedynie zawiadamia się ją o czynnościach zmierzających do wyjaśnienia okoliczności podniesionych w skardze. Czynności podejmowane przez organy administracji publicznej w trybie przepisów działu VIII k.p.a. (art. 221-256 K.p.a.), odnoszące się do skarg i wniosków, nie podlegają kognicji sądu administracyjnego, zatem stronie nie przysługuje także skarga na bezczynność. Wyłącza to art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Skarga na bezczynność nie przysługuje także na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., bowiem w oparciu o ten przepis kontrolą objęte są bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących jedynie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków stron. Będąca przedmiotem skargi złożonej w trybie art. 227 K.p.a. czynność nie kształtuje uprawnień lub obowiązków stron, a tym samym nie może mieć miejsca bezczynność organu w zakresie rozpoznania skargi ( patrz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2023 r. sygn. akt I FSK 1821/23, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Tym samym, kognicji sądów administracyjnych nie podlega ewentualna bezczynność organu w przekazaniu skargi z art. 227 K.p.a. na podstawie art. 231 § 1 K.p.a. Dodać także należy, że w Dziale II K.p.a., odnoszącym się do postępowania administracyjnego unormowano odrębnie – w art. 65 § 1 – kwestię badania właściwości organu. Przepis ten stanowi, że jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Zestawiając treść powyższych żądań skarżącego z przytoczonym na wstępie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. nie budzi wątpliwości Sądu, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność organu nie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych, wyznaczonej tym przepisem. Z przytoczonych wcześniej rozważań prawnych wynika, że skarga na bezczynność organu jest pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej i przysługuje tylko w tych sprawach, w których wydawane są decyzje, postanowienia oraz akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 9 p.p.s.a. Zarzucana w niniejszej sprawie bezczynność nie odnosi się do żadnego z aktów z zakresu administracji publicznej, tj. nie dotyczy ona postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym czy też innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego. Kognicja sądów administracyjnych obejmuje bowiem takie akty (czynności), które formułują (nadają) uprawnienia lub ustanawiają obowiązki, ale również akty (czynności), które odbierają, ograniczają uprawnienia lub rozszerzają obowiązki wynikające z powszechnie obowiązującego prawa. Innymi słowy czynność organu administracji publicznej musi mieć charakter władczy, by po stronie skarżącego powstała legitymacja do wniesienia skargi na działanie organu, czy też jego bezczynność lub przewlekłość w sytuacji gdy przepis prawa nakłada na organ obowiązek wydania aktu o charakterze władczym. Zarzucana organowi przez stronę skarżącą bezczynność nie wiąże się z wydaniem przez organ aktu z zakresu administracji publicznej przyznającego indywidualnemu podmiotowi konkretne uprawnienia lub nakładającego konkretne obowiązki. Zaskarżona bezczynność organu w zakresie braku odpowiedzi na pisma strony w opisywanym przedmiocie mogłaby być przedmiotem tzw. skargi powszechnej (określonej w art. 227 K.p.a.), zarzucającej organowi zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań albo także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Jak stanowi art. 229 pkt 3 K.p.a. organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza lub prezydenta miasta), w opisywanym przedmiocie, jest rada gminy. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem rozstrzygnięcia podejmowane przez organy administracji w ramach rozpoznawania skarg obywatelskich przewidzianych w art. 227 K.p.a. nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego, gdyż nie należą do żadnej z kategorii aktów wymienionych w cytowanym wyżej art. 3 § 2 p.p.s.a. Skarga, o której mowa w art. 227 K.p.a., nie jest tożsama ze skargą, o której mowa w p.p.s.a., stanowiąc zarazem odformalizowany środek obrony i ochrony różnych interesów jednostki. Skarga taka nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, ani też nie może stanowić podstawy powództwa lub wniosku zmierzającego do wszczęcia postępowania sądowego. Skargi tego rodzaju są załatwiane w samodzielnym, wewnętrznym, jednoinstancyjnym postępowaniu, kończącym się czynnością faktyczną, polegającą na zawiadomieniu skarżącego o sposobie załatwienia sprawy (por. przykładowo wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1998 r. o sygn. akt III SA 1636/97, wyrok NSA z dnia 12 października 2011r. o sygn. akt II OSK 2021/11, dostępne w internetowej bazie orzeczniczej NSA). Mając na uwadze powyższe skarga podlegała odrzuceniu – o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.