II SAB/Ke 126/21

Sygn. [...] II SAB/Ke 126/21 [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 5 października 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek Sędzia WSA Jacek Kuza po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 października 2021 r. sprawy ze skargi D. S. na bezczynność Dyrektora Szkoły w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Sygn. akt II SAB/Ke [...] UZASADNIENIE Pismem z 9 sierpnia 2021 r. D. S. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Dyrektora Szkoły w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżąca wniosła o: - stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 19 lipca 2021 r., a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - zobowiązanie organu do udzielenia informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku; - zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych oraz wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w dniu 19 lipca 2021 r. zwróciła się do Dyrektora Szkoły o udzielenie informacji publicznej w przedmiocie przekazania kopii zawartego w dniu 10 września 2020 r. porozumienia trójstronnego pomiędzy Gminą D. , Szkołą Podstawową im. K. [...] i D. P.. Mail został przesłany na adres mailowy szkoły wskazany na stronie internetowej szkoły. Do dnia wniesienia skargi organ nie zareagował w żaden sposób na złożony wniosek. W ocenie skarżącej mamy niewątpliwie do czynienia z informacją publiczną dotyczącą gospodarowania mieniem gminnym, a brak działania organu ma na celu jedynie utrudnienie uzyskania dostępu do informacji publicznej i przedłuża postępowanie. Skarżąca wskazała, że zakresem objętym ustawą o dostępie do informacji publicznej objęte są umowy cywilnoprawne zawierane przez organy władzy publicznej, czyli także ugody zawarte przez jednostki samorządu terytorialnego oraz ich jednostki organizacyjne. Ponadto Dyrektor Szkoły jest organem wskazanym w art. 4 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy, czyli podmiotem reprezentującym jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego, w tym przypadku szkołę podstawową. Z uwagi na dość długi okres pozostawania w zwłoce, przekraczający już sześciokrotnie termin wskazany w art. 13 ust. 1 ustawy, skarżąca wniosła o orzeczenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Szkoły wniósł o jej odrzucenie w całości, ewentualnie oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania. Organ podniósł, że nie dotarł do niego wspomniany mail. Nie było go w skrzynce mailowej, na którą zdaniem skarżącej został wysłany. Żaden inny pracownik szkoły nie odczytał, ani nie odebrał takiego maila. Organ wskazał, że w takich sytuacjach jednostka niezwłocznie udziela odpowiedzi na złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W tym przypadku szkoła nie udzieliła informacji, gdyż nie otrzymała wniosku na skrzynkę. Dyrektor przytoczył fragment uzasadnienia wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 14 czerwca 2016 r., sygn. akt II SAB/Bk [...] oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt II OSK [...]. W ocenie organu, w stanie faktycznym sprawy nie zachowano wymogów procedury co do wniesienia ponaglenia wyczerpującego kolejne etapy dopuszczalności złożenia skargi na bezczynność. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak wynika z treści skargi, w dniu 19 lipca 2021 r. D. S. zwróciła się do Dyrektora Szkoły o udzielenie informacji publicznej w przedmiocie przekazania kopii zawartego w dniu 10 września 2020 roku porozumienia trójstronnego pomiędzy Gminą D. , Szkołą Podstawową im. K. Makuszyńskiego w [...] i D. P.. Na potwierdzenie złożenia wniosku, do skargi dołączono zrzut ekranu telefonu komórkowego, mający wykazać fakt wysłania maila z treścią żądania z adresu [...]@tlen,pl na adres [...][email protected]. [...] również wydruk ze strony internetowej [...].pl/kontakt.html, z której wynika, że adresem kontaktowym organu jest [...][email protected]. Okoliczność dotycząca adresu mailowego Szkoły Podstawowej w [...] nie była przez organ kwestionowana. Nie było również sporne, że żądana informacja stanowi informację publiczną, a adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia (art. 4 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit.f) oraz art. 6 ust. 1 pkt 3 lit.b) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., zwanej dalej u.d.i.p.). Spór w sprawie sprowadza się natomiast do tego, czy ww. wiadomość do organu dotarła, a więc czy wniosek o udzielenie informacji publicznej został przez skarżącą skutecznie złożony. Organ wskazał bowiem, że wiadomości nie było w skrzynce mailowej, a żaden z pracowników jej nie odczytał ani nie odebrał. Zgodnie z treścią art. 10 u.d.i.p., informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium jest udostępniana na wniosek. Stąd warunkiem udzielenia informacji publicznej, czy też stwierdzenia bezczynności podmiotu w udzieleniu takiej informacji jest skuteczne złożenie wniosku, czyli doręczenie go organowi, który posiada informację. Zgodnie z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Ustalenie zatem, czy organ nie dochował terminu wskazanego w tym przepisie zależy od uprzedniego wyjaśnienia, czy wniosek w ogóle został skutecznie złożony i w jakiej dacie. Możliwość udostępnienia informacji publicznej na wniosek jest związana z koniecznością wszczęcia i prowadzenia określonego postępowania w sprawie jej udostępnienia. Jest to postępowanie administracyjne o charakterze częściowo sformalizowanym, uregulowane fragmentarycznie w ustawie o dostępie do informacji publicznej, które co do zasady nie powinno toczyć się w trybie unormowanym w Kodeksie postępowania administracyjnego, gdyż nie wskazuje na to ani ustawa o dostępie do informacji publicznej, ani też nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 1 § 1 k.p.a. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera wymogów co do formy i zawartości takiego wniosku, nie zawiera również odesłania do innych przepisów w tym zakresie (np. do k.p.a.). Pisemny wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów tej ustawy. Wniosku nie trzeba uzasadniać, gdyż art. 2 ust. 2 u.d.i.p. zwalnia osobę wykonującą prawo do informacji publicznej z obowiązku wykazania interesu prawnego lub faktycznego (wyjątek dotyczy jedynie uzyskania informacji przetworzonej - art. 3 ust. 1 pkt 1). [...] minimalne wymogi odnośnie do takiego wniosku muszą obejmować jego jasną treść, z której wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej. Niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Jak powiedziano już wyżej, warunkiem powstania po stronie organu obowiązku rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest skuteczne doręczenie go organowi, a dzień, w którym organ otrzymał wniosek stanowi początek biegu terminu do jego załatwienia. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której organ zaprzeczył temu, że wniosek w ogóle otrzymał. W ocenie Sądu, w przypadku wysłania wniosku za pośrednictwem maila, ciężar wykazania, że wniosek złożony został skutecznie, a więc dostarczony do adresata, spoczywa na wnioskodawcy. Trudno bowiem wymagać, by organ wykazywał, że nie otrzymał wniosku. Wykazanie, że wniosek o udzielenie informacji publicznej dotarł do adresata, powinno nastąpić już na etapie wniesienia skargi, której przedmiotem jest zarzucana organowi bezczynność. Okoliczność ta stanowi bowiem jeden z podstawowych warunków powodzenia tego rodzaju skargi. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd zaprezentowany w uzasadnieniu postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 czerwca 2016 r. w sprawie II SAB/Bk [...] (dostępnego na stronie [...]), zgodnie z którym skarżąca świadomie wybierając z jednej strony najprostszy (wymagający najmniej wysiłku i kosztów), a jednocześnie najbardziej ryzykowny (trudności w wykazaniu doręczenia korespondencji) sposób doręczenia pisma, w pewien sposób przyczyniła się do zaistniałej sytuacji w zakresie możliwości udzielenia odpowiedzi na jej wniosek. Do tego stanowiska należy dodać, że w przypadku skorzystania z poczty mailowej, w dobrze pojętym interesie skarżącej było choćby telefoniczne monitowanie wniosku, ale przede wszystkim wysłanie go przy jednoczesnym użyciu takich narzędzi informatycznych, które umożliwiają zwrotne potwierdzenie odbioru wysłanego maila. Tego rodzaju opcję przewidują obecnie wszystkie czołowe serwisy poczty mailowej w [...], w tym także tlen.pl, oferujący usługę pocztową z serwisu [...] (por. informację na stronie [...]2.pl/wlaczenie-potwierdzenia-odbioru). Wiedzą powszechnie znaną dla osób korzystających z poczty elektronicznej (a skarżącą do takich należy zaliczyć, skoro podjęła decyzję o wysłaniu wniosku za pośrednictwem poczty mailowej) jest to, że wysłanie maila do adresata o charakterze publicznym, który ma obowiązek używania oprogramowania antyspamowego, nosi w sobie ryzyko uznania takiego maila za spam, przez co wiadomość może być niewidoczna dla odbiorcy. Korzystanie z mailowej formy wniosku nie daje więc pewności, czy i kiedy dotrze on do adresata. Dlatego celowym jest skorzystanie z opcji potwierdzenia dostarczenia wiadomości, co należy do powinności podmiotu zainteresowanego udostępnieniem informacji publicznej. Niezależnie od tego podkreślenia wymaga, że jako jedyny "dowód" na wysłanie maila skarżąca przedstawiła zrzut ekranu z telefonu komórkowego, a nie chociażby wydruk z poczty mailowej, co przy jednoczesnym zaprzeczeniu przez organ faktu otrzymania wniosku i braku wykazania przez skarżącą, że mail został doręczony adresatowi (co może nastąpić przez przedłożenie potwierdzenia jego dostarczenia, generowanego przez pocztę mailową w razie wybrania takiej opcji), powoduje, że nie ma podstaw do przyjęcia skutecznego złożenia przez skarżącą żądania udostępnienia informacji publicznej. Zdaniem Sądu, przedłożenie wraz ze skargą jedynie zrzutu ekranu nie wykazuje ponad wszelką wątpliwość nawet tego, że mail z wnioskiem został w sposób prawidłowo wysłany. Podkreślić raz jeszcze należy, że w interesie wnioskodawcy jest skorzystanie z takiej formy złożenia wniosku, która pozwoli mu na udowodnienie, że dotarł on do adresata, stwarzając tym samym po jego stronie obowiązek udzielenia informacji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK [...], wyrok WSA we Wrocławiu z 22 stycznia 2021 r. sygn. akt IV SAB/Wr [...] i wskazane w tym wyroku orzecznictwo, dostępne na stronie j.w.). Sąd akceptuje również stanowisko wyrażone przez WSA w Opolu w sprawie II SAB/Op [...] (wyrok z uzasadnieniem dostępny j.w.), że nie ma żadnych podstaw do różnicowania sytuacji podmiotów korzystających z poczty elektronicznej i metod tzw. tradycyjnych. Skoro więc w przypadku korzystania z pośrednictwa operatorów pocztowych nie jest wystarczające samo wysłanie korespondencji na adres odbiorcy, a dla wykazania skuteczności doręczenia konieczne jest posługiwanie się dowodem doręczenia, wydaje się oczywiste, że takie same wymogi stawiane być muszą wobec korespondencji kierowanej do adresata drogą mailową. W przypadku korzystania z platformy e-PUAP potwierdzenia takie generowane są zresztą automatycznie, co ma zabezpieczać interes wnioskodawców i ujednolicić system kontaktu strony z organem w zakresie uzyskania przez stronę potwierdzenia złożenia pisma. Sądowi znany jest odmienny, prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd wskazujący, że jeżeli wiadomość została prawidłowo nadana na oficjalny adres poczty elektronicznej organu, to znaczy, że dotarła ona do adresata (przykładowo: wyroki NSA z dnia 17 lutego 2017 r. I OSK [...], z dnia 14 kwietnia 2017 r. I OSK [...], z dnia 19 maja 2017 r. I OSK [...], dostępne j.w.). Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że stanowisko to prezentowane było na tle konkretnych stanów faktycznych i w związku z tym nie może stanowić zasady generalnej. Poza tym, znaczna część wyroków go przyjmujących była wydawana przed upowszechnieniem (zwłaszcza w ostatnim okresie) dostępu do platformy ePUAP, a więc w czasie, kiedy kierowanie do organów wniosków w formie elektronicznej za pośrednictwem poczty e-mail, było w praktyce jedyną alternatywną dla drogi pocztowej. Wobec umożliwienia każdemu obywatelowi założenia skrzynki na platformie ePUAP, wnioskodawcy zainteresowani udostępnieniem informacji publicznej uzyskali proste, darmowe narzędzie pozbawione wad poczty mailowej, tj. m.in. umożliwiające otrzymanie potwierdzenia doręczenia wiadomości adresatowi. Z tych przyczyn Sąd orzekający w niniejszej sprawie poglądu prezentowanego w tym nurcie orzecznictwa – co do zasady - nie podziela. Oczywiście należy dostrzec i to, że w kontrolowanej sprawie nie został dostarczony dowód na to, że Szkoła Podstawowa w [...] korzysta z platformy e-PUAP, a co za tym idzie, że wniosek mógł być złożony tą drogą. Nie zmienia to jednak oceny, że to nadal na skarżącej spoczywa ciężar wykazania, że wniosek wysłany mailem dotarł skutecznie do adresata. W takim przypadku wnioskodawca winien wykazać szczególną dbałość o wykazanie okoliczności doręczenia żądania organowi. U podstaw takiego stanowiska leży założenie, że celem wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest przede wszystkim uzyskanie przez osobę zainteresowaną informacji objętych art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Zdaniem Sądu, skarżąca nie wykazała zarówno tego, że wniosek został w sposób prawidłowo wysłany, jak i tego, że dotarł do organu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. W stanie sprawy nie można więc było uznać, że organ pozostawał w bezczynności w dniu złożenia skargi. Tym samym skarga nie mogła zostać uwzględniona i podlegała oddaleniu. Na marginesie wyjaśnić należy, że - wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę - bez znaczenia w sprawie pozostawał brak poprzedzenia skargi złożeniem ponaglenia. Analiza u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że żaden środek zaskarżenia nie jest w tym względzie przewidziany. Na gruncie tej ustawy generalnie nie mają zastosowania przepisy k.p.a., bowiem ustawa ta wyraża zarówno normy prawa materialnego, jak i procesowego, całościowo określające sposób i formę rozpoznania wniosku dotyczącego udzielenia informacji publicznych, wyłączając stosowanie przepisów k.p.a. Zawarte w niej odesłanie do przepisów kodeksu jest bardzo wąskie i dotyczy wyłącznie wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji bądź o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 2 u.d.i.p.). Stąd w sprawach z zakresu informacji publicznych nie może mieć zastosowania ta część art. 53 § 2b p.p.s.a., w której mowa o wniesieniu ponaglenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK [...], dostępny jak wyżej). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.