II SAB/Ke 130/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Ziomek po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. Ć. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Starostę P. w przedmiocie włączenia operatu technicznego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącej M. Ć. kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi. W dniu 4 sierpnia 2021 r. do Starostwa Powiatowego wpłynęła skierowana do tut. Sądu skarga M. Ć. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Starostę w sprawie znak: [...], dotyczącego włączenia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (PZGiK) wyników prac geodezyjnych o identyfikatorze zgłoszenia [...], zakończonego nieostateczną decyzją Starosty z dnia 14 lipca 2021 r., znak: [..], doręczoną skarżącej w dniu 20 lipca 2021 r. Zdaniem skarżącej postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły, z naruszeniem przepisów Kpa, organ dopuścił się bezczynności, co doprowadziło do istotnego naruszenia interesów skarżącej jako przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą. W uzasadnieniu podniesiono, że Starosta w dniu 31 czerwca 2021 r. wszczął postępowanie w sprawie włączenia do PZGiK wyników ww. prac geodezyjnych. W dniu 14 lipca 2021 r. wydał decyzję o odmowie włączenia tych prac do PZGiK. W toku postępowania kierownik prac geodezyjnych, a jednocześnie pełnomocnik skarżącej Ł. Ć. kilkukrotnie próbował skontaktować się z prowadzącym w imieniu Starosty postępowanie urzędnikiem J. S., celem uzyskania stosownych wyjaśnień w przedmiotowej sprawie, ale bez rezultatu z winy urzędnika. W dniu 2 czerwca 2021 r. Ł. Ć. złożył do Starosty skargę na ww. urzędnika. W dniu 1 lipca 2021 r. Starosta uznał skargę za zasadną. Mimo późniejszych prób uzyskania informacji telefonicznej od J. S., stronie nie udało się uzyskać informacji o terminie załatwienia sprawy poprzez ewentualne umorzenie postępowania lub wydanie decyzji administracyjnej. W tej sytuacji strona w dniu 14 lipca 2021 r. wniosła w trybie art. 37 Kpa ponaglenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (WINGiK), które zostało uznana za zasadne. Skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności Starosty w przedmiotowej sprawie oraz stwierdzenie przewlekłości postępowania. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w dniu 28 maja 2021 r. negatywnie zweryfikował operat techniczny złożony przez skarżącą, spisując protokół nr [...]. Skarżąca w trybie art. 12b ust. 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ustosunkowała się do wyników weryfikacji: w dniu 31 maja 2021 r. wpłynęło do organu jej pisemne stanowisko w sprawie, co zapoczątkowało postępowanie administracyjne. W dniu 7 czerwca 2021 r. organ powiadomił stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i złożeniu wyjaśnień. Powiadomienie zostało doręczone w dniu 23 czerwca 2021 r. Dalej Starosta wskazał, że pismem z dnia 10 czerwca 2021 r. skarżąca zwróciła się do niego o udzielenie informacji publicznej w związku z protokołem z dnia 28 maja 2021 r., formułując w zasadzie zarzuty co do tego protokołu. Pismem z dnia 21 czerwca 2021 r. organ poinformował stronę, że kwestie poruszone w piśmie z dnia 10 czerwca 2021 r. zostaną omówione w decyzji. W dniu 28 czerwca 2021 r. strona wniosła o umorzenie postępowania w sprawie odmowy przyjęcia operatu technicznego do PZGiK. W dniu 28 i 29 czerwca 2021 r. do organu zgłosił się Ł. Ć., składając szereg uwag do zgromadzonego materiału dowodowego. W dniach od 28 czerwca do 12 lipca 2021 r. prowadzący sprawę geodeta powiatowy J. S. przebywał na urlopie. W dniu 14 lipca 2021 r. wydana została stosowna decyzja znak: [...], od której strona wniosła odwołanie. Zdaniem organu jedynym jego uchybieniem formalnym było nieprzedłużenie terminu załatwienia sprawy. Nie można też mówić o przewlekłości, ponieważ czynności nie były prowadzone w sposób nieefektywny, czy też pozorny. Powyższe potwierdza postanowienie WINGiK z dnia 2 sierpnia 2021 r., znak: [...], wydane na skutek ponaglenia M. Ć. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "Ppsa", sąd orzuca skargę, jeżeli wniesienie skargi jest niedopuszczalne z innych przyczyn niż wymienione w pkt. 1-5. Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym (art. 58 § 3). W rozpoznawanej sprawie skarga została wniesiona do tut. Sądu już po zakończeniu postępowania w pierwszej instancji, toczącego się przed organem, któremu skarżąca zarzuciła bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. W dacie wniesienia skargi, tj. 4 sierpnia 2021 r. organ, tj. Starosta wydał już bowiem opisaną wyżej decyzję z dnia 14 lipca 2021 r., znak: [...], o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego oraz przekazanych nowych zbiorów danych ewidencji gruntów i budynków – zgłoszenie pracy geodezyjnej nr [...]. W podstawie prawnej decyzji organ powołał m.in. art. 7d pkt 1, art. 12b ust. 1, 3, 4, 6 i 8, art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2020 r., poz. 2052). W ocenie Sądu, taki stan sprawy uniemożliwia przeprowadzenie merytorycznej kontroli w zakresie zasadności złożonej skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę, skutkując jej odrzuceniem. Kwestie związane z wniesieniem skargi na bezczynność (przewlekłość) po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania były przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. II OPS 5/19 (ONSA/WSA 2020/6/79) oraz w postanowieniu siedmiu sędziów NSA z 2 września 2020 r., sygn. II OSK 3732/18 (dostępnym pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wprawdzie zarówno powołane uchwała jak i postanowienie odnoszą się do skargi na bezczynność (przewlekłość) organu II instancji, wniesionej już po wydaniu decyzji przez ten organ, a więc decyzji ostatecznej, jednak zdaniem Sądu, tezy obu tych rozstrzygnięć można odnieść także do przypadku, w którym przedmiotem skargi jest bezczynność/przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ I instancji, a skarga jest wniesiona po wydaniu przez ten organ decyzji, a więc po zakończeniu postępowania, wobec którego kierowane są zarzuty bezczynności czy przewlekłości. Stanowisko takie wynika z założeń, które legły u podstaw podjęcia zarówno uchwały z 22 czerwca 2021 r., jak i postanowienia z 2 września 2020 r., aktualnych również w sytuacji, jaka zaistniała w niniejszej sprawie i wpływających na konieczność postawienia wniosków tożsamych z tymi, które wyprowadził NSA w powołanych rozstrzygnięciach. W uchwale z dnia 22 czerwca 2020 r. NSA wskazał, że pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 Kpa po zmianach tej ustawy dokonanych ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), uzyskując odmienny znaczeniowo sens. I tak bezczynność zdefiniowano jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w Kpa lub w przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy, zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Innymi słowy: organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 Kpa, natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód. Przyjęte w art. 36 § 1 Kpa definicje powiązano z instytucją procesową ponaglenia, które przysługuje stronie w razie zaistnienia jednego z określonych art. 37 § 1 pkt 1 i Kpa stanów wadliwego w czasie załatwiania sprawy przez organ. W obu przypadkach naruszania przez organ administracji zasady wnikliwego i szybkiego, a gdy pozwala na to charakter sprawy, niezwłocznego załatwiania sprawy (art. 12 § 1 i § 2 Kpa) strona, której sprawa nie została załatwiona w terminie lub której sprawa prowadzona jest przewlekle, może podjąć kroki w kierunku zmobilizowania organu poprzez skorzystanie z prawa do złożenia ponaglenia, przy czym, co należy podkreślić, prawo to realizowane jest w toku obciążonego wskazaną wyżej wadą postępowania. Przepisy Kpa składają się więc na spójną regulację, na mocy której strona poprzez przyznane jej prawo do ponaglenia uzyskuje ochronę przed niezgodnym z prawem działaniem organu w czasie trwania tego niepożądanego stanu. Ponaglenie jest więc środkiem prawnym zwalczania bezczynności i przewlekłości postępowania jednoznacznie wyrażającym intencję strony skłonienia organu do szybkiego załatwienia sprawy. Wychodząc z takiego założenia NSA przyjął, że objęte kognicją sądu administracyjnego bezczynność i przewlekłość postępowania stanowią poddane kontroli sądu stany bezczynności lub przewlekłości, zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 Kpa, których zaistnienie w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w indywidualnej sprawie zostały zakwestionowane przez stronę w drodze ponaglenia, w wyniku czego spełniony został określony w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi warunek dopuszczalności wniesienia skargi. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze skargi na bezczynność lub przewlekłość, jest bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 Kpa, zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na przewlekłość, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 Kpa. W obu przypadkach skarga skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje. NSA podkreślił dalej, że kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność/przewlekłość stan rzeczy musi być w dacie wniesienia skargi aktualny, nie zaś historyczny. W takim ujęciu skarga na bezczynność jest skargą na naruszający prawo stan postępowania administracyjnego, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane, co skutkowało złożeniem ponaglenia. Z kolei skarga na przewlekłość jest skargą na stan postępowania, w którym opieszałość organu powoduje niezałatwienie sprawy niezwłocznie lub szybciej, niż to wynika z przepisów Kpa lub z przepisów szczególnych. Wniesienie ponaglenia jest formalnym przejawem niezgody strony na wadliwy procesowo stan postępowania, który zaistniał w postępowaniu administracyjnym i trwa w dacie składania skargi do sądu. Ponaglenie spełnia warunek skargi do sądu na bezczynność lub przewlekłość, stanowi dyscyplinującą zapowiedź jej wniesienia i zmierza do zakończenia sprawy. NSA stwierdził jednoznacznie w omawianej uchwale, że przyjęcie koncepcji nielimitowanego żadnym terminem prawa do złożenia skargi na bezczynność/przewlekłość jest nie do zaakceptowania z kilku względów; po pierwsze, pozostaje w sprzeczności z istotą skargi na bezczynność (przewlekłość) stanowiącej inicjowany na drodze sądowej protest wobec stanu czy to bezczynności, czy przewlekłości rozumianych w sposób określony art. 37 Kpa; po drugie, dopuszczenie otwartego terminu do wniesienia skargi na bezczynność narusza przyjęty w procedurze administracyjnej i sądowoadministracyjnej system wnoszenia środków zaskarżenia co do zasady ograniczonych terminem. Stanowisko odmienne musiałoby skutkować przyjęciem, że zarówno w kilkanaście, jak i w kilkadziesiąt lat po zakończeniu postępowania i załatwieniu sprawy, dopuszczalne będzie prawo do skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z tych przyczyn NSA stwierdził ostatecznie, że zakończenie postępowania, którego sposób prowadzenia jest skarżony, skutkuje ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej tj. stanu bezczynności/przewlekłości. Wydanie decyzji przed wniesieniem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi i przesądza o jej niedopuszczalności. Naczelny Sąd Administracyjny nie zgodził się również z argumentacją na rzecz poglądu o dopuszczalności nieograniczonego w czasie orzekania w przedmiocie bezczynności ze względu na zawarowane art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawo każdego do sądu i potrzebę uzyskania prejudykatu, bowiem prawo to, w wyniku nowelizacji omówionych już przepisów Kpa i Ppsa zostało podwójnie zabezpieczone przez przyznanie stronie środków obrony przed bezczynnością na drodze postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, przy czym uruchomienie kontroli sądowej nie zostało w żaden sposób ograniczone czasowo przez wpadkowe postępowanie administracyjne. Stronie, której sprawa jest prowadzona w sposób naruszający art. 12 § 1 i § 2 oraz art. 35 Kpa przysługują w istocie równolegle dwa środki kontroli takiego stanu (ponaglenie i skarga do sądu administracyjnego), a każdy z nich może skutkować stwierdzeniem bezczynności – również z rażącym naruszeniem prawa, w efekcie może przyspieszyć załatwienie sprawy i zakończenie tym samym postępowania, w dalszej zaś kolejności umożliwić stronie dochodzenie odszkodowania na drodze cywilnej. W kontekście argumentacji dotyczącej konieczności uzyskania przez stronę wadliwie prowadzonego postępowania prejudykatu dla celu dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 4171 § 1 Kodeksu cywilnego, NSA stwierdził, że prejudykat taki stanowi nie tylko orzeczenie sądu wydane na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 Ppsa, lecz również postanowienie, wydane na podstawie art. 37 § 6 pkt 1 Kpa w wyniku złożonego ponaglenia, przy czym nie ulega wątpliwości, że przepis art. 37 § 8 Kpa określa sposób załatwienia ponaglenia warunkowany uprzednim stwierdzeniem bezczynności (por. H. Knysiak-Sudyka, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. II, WKP 2019 r.). W obu przypadkach rozstrzygnięć stanowią one "stwierdzenie we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania orzeczenia lub decyzji", o czym stanowi wskazany przepis Kc. Ponadto, w celu dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 4171 § 3 Kc za szkodę wyrządzoną przez niewydanie orzeczenia lub decyzji można uzyskać prejudykat w różnych postępowaniach. W przypadku postępowania administracyjnego oraz postępowania podatkowego tym prejudykatem będzie niewątpliwie wyrok sądu administracyjnego, wydany na skutek skargi na bezczynność organu administracji publicznej. Natomiast w odniesieniu do postępowania sądowego oraz postępowania przygotowawczego, prejudykat powyższy został unormowany w ustawie z 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. z 2018 r. poz. 75 ze zm.). Tenże akt prawny określił w sposób jednoznaczny w art. 5 ust. 1, że skargę o stwierdzenie, że w postępowaniu, którego skarga dotyczy, nastąpiła przewlekłość postępowania, wnosi się w toku postępowania w sprawie. Zatem niedopuszczalne jest wniesienie skargi na przewlekłość postępowania, w trybie tej ustawy, zarówno po prawomocnym zakończeniu postępowania, jak i przed jego wszczęciem (por. postanowienia NSA: z 10 maja 2012 r., I OPP 8/12, LexPolonica nr 3969082, z 22 października 2010 r., II OPP 37/10, LexPolonica nr 2624234). Uwzględniając powyższe, a nawiązując do omawianego już art. 53 § 2b Ppsa, NSA uznał, że nie sposób przyjąć, iż skarga na bezczynność może być wnoszona także po zakończeniu postępowania administracyjnego. W ten sposób strony tego postępowania byłyby w znacznie lepszej sytuacji procesowej niż strony postępowania karnego, cywilnego, czy też sądowoadministracyjnego. W tych bowiem postępowaniach sądowych zakreślono nieprzekraczalne ramy czasowe w zakresie możliwości uzyskania prejudykatu, uprawniającego do dochodzenia przez uprawniony podmiot odszkodowania. Wyniki wykładni systemowej zewnętrznej przemawiają więc przeciwko możliwości braku ograniczeń czasowych w zakresie wnoszenia skargi na bezczynność organu administracji publicznej. Nie można bowiem podzielić stanowiska, że konieczność uzyskania prejudykatu do dochodzenia odszkodowania w trybie przewidzianym w art. 4171 § 3 Kc przemawia za przyjęciem wykładni umożliwiającej wnoszenie skarg na bezczynność bez żadnych ograniczeń czasowych, po zakończeniu postępowania. Zasadniczym celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej, jak i skargi na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności. Natomiast tylko celem wtórnym jest uzyskanie prejudykatu w procesie odszkodowawczym. Stąd też za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego. Odmienne rozumowanie oznaczałoby, że środek ten zamiast w swoim celu zmierzać do likwidacji stanu bezczynności, powiązany byłby zasadniczo z celem wykraczającym poza zakres postępowania administracyjnego, a więc z dążeniem do uzyskania prejudykatu. Stanowisko zaprezentowane w omawianej uchwale zostało podtrzymane w odniesieniu do skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji, wniesionej po zakończeniu postępowania (por. postanowienie NSA z 2 września 2020 r., o jakim była już mowa wyżej). Podkreślenia wymaga, że wprawdzie w uchwale z 22 czerwca 2020 r. NSA koncentrował swoje wywody na sytuacji, gdy w sprawie została wydana decyzja ostateczna, ale podyktowane było to treścią zadanego pytania prawnego. Zdaniem Sądu, uwagi NSA poczynione w uchwale z 22 czerwca 2020 r. znajdują zastosowanie również w takim układzie, gdy w sprawie została wydana decyzja przez organ I instancji, a więc decyzja nieostateczna, a bezczynność/przewlekłość zarzuca się temu właśnie organowi. Prezentowane stanowisko wynika z oczywistego faktu, że sprawa o bezczynność/przewlekłość skierowana jest do konkretnego organu, w toku postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy sprawa toczy się przed organem I czy II instancji. Wydanie decyzji przez organ I instancji, kończy postępowanie pierwszoinstancyjne, a kwestia zachowania przez ten organ terminów załatwienia sprawy, lub przewlekłego prowadzenia postępowania, z perspektywy sprawowanej przez sąd administracyjny kontroli, przestaje być "aktywna". Powstaje natomiast potencjalna możliwość formułowania zarzutu bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ II instancji, oczywiście do czasu wydania przez ten organ decyzji w sprawie. Dodatkowo można wskazać, że procesowo nie jest możliwa sytuacja, w której przedmiotem kontroli sądowej w jednej sprawie jest bezczynność (przewlekłość) obu organów orzekających w I i II instancji, a więc postępowanie administracyjne jako całość. Każdy z tych organów odpowiedzialny jest bowiem za szybkość prowadzenia własnego postępowania i za terminowość podejmowanych w jego ramach czynności. Kwestie związane z oceną czasokresu, w jakim było prowadzone postępowanie pierwszo- lub drugoinstancyjne, będące przedmiotem kontroli przeprowadzanej przez sąd administracyjny w sprawie ze skargi na bezczynność (przewlekłość) organu – odpowiednio pierwszej lub drugiej instancji, tracą więc swoją aktualność w momencie wydania decyzji przez te organy, chyba że decyzja została podjęta już po wniesieniu skargi do sądu. W tym ostatnim przypadku sąd nie może wprawdzie wydać wyroku zawierającego zobowiązanie organu do wydania rozstrzygnięcia załatwiającego sprawę na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 Ppsa (gdyż zostało ono już podjęte), jednak zobowiązany jest do oceny, czy organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, a jeśli tak, czy miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a Ppsa). W sytuacji, gdy skarga – tak jak w niniejszej sprawie – wniesiona została już po zakończeniu przez organ I instancji postępowania, co do którego został sformułowany zarzut bezczynności i przewlekłości, przedmiot kontroli sądowej przestaje istnieć, a tym samym skargę należy uznać za niedopuszczalną. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa.