II SAB/Ke 131/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Armański po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg J. G., L. G. i K. G. na bezczynność Wójta Gminy Górno w przedmiocie niewykonania prawomocnej decyzji administracyjnej p o s t a n a w i a : odrzucić skargi. Skargami z 28 maja 2026 r. (zwartymi w jednym piśmie) L. G., K. G.(oboje występujący w imieniu własnym) oraz J. W. (zwana dalej "pełnomocnikiem") – wskazująca, że działa jako pełnomocnik J. G. – wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Wójta Gminy Górno "polegającą na wieloletnim niewykonywaniu prawomocnej decyzji administracyjnej nakazującej wykonanie urządzeń wodnych poprzez wykonanie rowu odwadniającego oraz likwidację przepustu z wylotem usytuowanym na wysokości działek 655/6 wraz z rowem". Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o: - stwierdzenie bezczynności organu; - zobowiązanie organu do wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z 20 grudnia 2017 r. w sprawie znak: SKO.PW-61/3223/72/2017 w terminie wskazanym przez tut Sąd; - stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 154 § 6 p.p.s.a.; - zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na ww. skargi organ wniósł o ich odrzucenie, argumentując, że skarżący nie domagają się wydania przez Wójta Gminy Górno decyzji administracyjnej, postanowienia ani innego aktu z zakresu administracji publicznej, lecz ich żądania sprowadzają się do doprowadzenia do faktycznego wykonania robót budowlanych i inwestycyjnych związanych z odwodnieniem drogi, w szczególności przez wydłużenie rowu oraz likwidację wskazanego odpływu i przepustu. Tak sformułowane żądanie nie może być jednak skutecznie dochodzone w trybie skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", tym bardziej, że ewentualne przymusowe doprowadzenie do wykonania ww. decyzji może nastąpić na podstawie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Obecnie nie toczy się przed organem żadne postępowanie administracyjne, które miałoby się zakończyć wydaniem decyzji bądź postanowienia. Dodatkowo opisano szczegółowo proces zabezpieczenia środków finansowych na realizację ww. obowiązku, wskazując końcowo, że w budżecie na 2026 rok przewidziano w tym zakresie 400 000,00 zł, obecnie prowadzone są dalsze działania projektowe i organizacyjne polegające na przygotowaniu inwestycji, w tym powiązanie jej z rozwiązaniami dotyczącymi układu drogowego i odwodnienia. Przedmiotowa droga gminna krzyżuje się z drogą powiatową, która także jest w fazie przebudowy, a proces koordynacji rozwiązań w zakresie skrzyżowania tych dróg znacznie wydłużył proces realizacji prac projektowych. Obecnie w fazie realizacji są prace związane z opracowaniem Karty Informacji Przedsięwzięcia dotyczącej środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji. Zarządzeniem z 17 lipca 2026 r. tut. Sąd: 1. wezwał pełnomocnika – do usunięcia braków formalnych skargi poprzez złożenie oryginału lub uwierzytelnionego odpisu pełnomocnictwa procesowego do działania w imieniu strony skarżącej przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub przed sądami administracyjnymi – w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a."; 2. pouczając pełnomocnika o treści art. 36 p.p.s.a. oraz informując, że dotychczas złożone pełnomocnictwo uprawnia do reprezentowania przed wszelkimi sądami, ale w zakresie określonym w jego § 1 pkt a-c, tj. co do przeprowadzenia podziału geodezyjnego nieruchomości, odpłatnego bądź nieodpłatnego zbycia nieruchomości oraz składania wniosków wieczysto-księgowych dotyczących sprostowania danych, nie odnosi się zaś do zaskarżonej w sprawie bezczynności w niewykonaniu decyzji administracyjnej. Powyższe wezwanie zostało doręczone pełnomocnikowi 24 lipca 2026 r. W wyznaczonym terminie nie nadesłano jakiejkolwiek odpowiedzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2025 r. poz. 111, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2025 r. poz. 1131, 1423, 1820 i 1863), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i 3 p.p.s.a.). Powyższe oznacza, że dla uruchomienia kontroli sądowoadministracyjnej konieczne jest zakwalifikowanie zaskarżonego aktu lub czynności do jednej z ww. kategorii, ewentualnie drogę sądowoadministracyjną w przypadku niemieszczącym się w ramach przedstawionych wyżej kategorii aktów i czynności powinien przewidzieć konkretny przepis prawa. Nie każda zatem działalność organów administracji publicznej podlega kontroli sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie Sąd, po zbadaniu przesłanek dopuszczalności wniesienia skarg, stwierdził, że podlegają one odrzuceniu. Kwestionowana przez skarżących bezczynność Wójta Gminy Górno polegająca na "wieloletnim niewykonywaniu prawomocnej decyzji administracyjnej nakazującej wykonanie urządzeń wodnych poprzez wykonanie rowu odwadniającego oraz likwidację przepustu z wylotem usytuowanym na wysokości działek 655/6 wraz z rowem" nie mieści się bowiem w zakresie kognicji sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności wskazać należy, że bezczynność została przez ustawodawcę zdefiniowana jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 (K.p.a.) lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.). O bezczynności organu administracji publicznej możemy mówić wówczas, gdy w prawnie określonym terminie właściwy organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie, jednak - pomimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Rozpoznając skargę na bezczynność organu Sąd ocenia więc, czy w dacie orzekania - według ustalonego stanu faktycznego i prawnego - organ pozostawał w bezczynności co do prowadzonego postępowania administracyjnego. Celem skargi na bezczynność nie jest bowiem samo stwierdzenie pozostawania przez organ w stanie bezczynności, lecz spowodowanie ustania tego stanu poprzez doprowadzenie do załatwienia przez organ określonej sprawy administracyjnej. W świetle zacytowanych przepisów oraz poczynionych wyżej uwag podkreślić należy, że skarga na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna jedynie w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.). Skargę na bezczynność można wnieść zatem tylko w przypadku, gdy przepis prawa nakłada na organ obowiązek wydania decyzji, postanowienia, podjęcia czynności lub wydania aktu w zakresie objętym skargą na bezczynność, a organ temu obowiązkowi uchybił. Dla skutecznego wniesienia skargi na bezczynność organu konieczne jest zatem w pierwszej kolejności wskazanie przepisu prawa materialnego obligującego organ do podjęcia jednej ze wskazanych wyżej aktywności. W niniejszej sprawie z treści skarg wynika, że skarżący w istocie żądają pomocy Sądu w wyegzekwowaniu od organu obowiązku wykonania odwodnienia poprzez wydłużenie rowu odwadniającego oraz likwidację wskazanego przepustu, powołując się w tym zakresie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z 20 grudnia 2017 r. znak: SKO.PW-61/3223/72/2017. W związku z powyższym należało zatem ocenić, czy wobec wyszczególnionego powyżej żądania sformułowanego przez skarżących, Wójt Gminy Górno zobowiązany był wydać akt lub podjąć określoną czynność, której zaniechanie aktualizowałoby dopuszczalność skargi na bezczynność tego organu, w oparciu o art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W tym zakresie Sąd stwierdza, że wskazane w skargach żądanie nie mieści się w zakresie prawnych form działania administracji publicznej, do których podjęcia byłby zobowiązany w niniejszej sprawie organ. Tym samym brak jest podstaw do żądania przez skarżących uznania bezczynności Wójta Gminy Górno w powyższym przedmiocie. Sama realizacja decyzji wydanej w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych na gruncie nie podlega bowiem kognicji sądów administracyjnych. Jak argumentuje organ w odpowiedzi na skargę - ewentualne przymusowe doprowadzenie do wykonania ww. decyzji może nastąpić na podstawie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie zaś w trybie p.p.s.a. Ponadto, jak wynika z odpowiedzi na skargi, obecnie nie toczy się przed Wójtem Gminy Górno żadne postępowanie administracyjne, które miałoby się zakończyć wydaniem decyzji bądź postanowienia (w przedmiocie wskazywanym w treści skarg). Należy zwrócić uwagę, że w art. 6 § 1a ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 268 ze zm.), dalej jako "u.p.e.a.", został uregulowany szczególny tryb postępowania, w kwestii dotyczącej bezczynności wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1. Stosownie do ww. przepisu na bezczynność wierzyciela służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie, a w razie jego nieuwzględnienia skarga do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.). W świetle treści przepisów art. 3 § 2 pkt 3 i 8 p.p.s.a. (które określają kiedy możliwa jest skarga na bezczynność organu) oraz art. 6 § 1a u.p.e.a. nie jest dopuszczalna skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu egzekucyjnego polegającą na niepodejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. Przepisy art. 6 u.p.e.a. stanowią bowiem własną - szczególną regulację w tym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt: II OSK 1588/06, postanowienie WSA w Warszawie z 22 sierpnia 2014 r., sygn. VII SAB/Wa 37/14). Niezależnie od powyższego, w odniesieniu do skargi J. G. należy dodatkowo przytoczyć art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd odrzuca skargę, jeżeli nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi. Jak stanowi art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego. Z kolei stosownie do art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a. pismo powinno zawierać podpis pełnomocnika, jeżeli strona działa za jego pośrednictwem. Z art. 37 § 1 p.p.s.a. wynika, że pełnomocnik obowiązany jest przy pierwszej czynności procesowej dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa. Podobnie przepis art. 46 § 3 p.p.s.a. stanowi, że do pisma należy dołączyć pełnomocnictwo lub jego wierzytelny odpis, jeżeli pismo wnosi pełnomocnik, który w danej sprawie nie złożył jeszcze tych dokumentów przed sądem. Podpisanie skargi przez osobę, która nie przedstawiła dokumentu pełnomocnictwa stanowi brak formalny skargi podlegający usunięciu na podstawie art. 49 § 1 w związku z art. 57 § 1 i w związku z art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a. przez wezwanie do dołączenia dokumentu pełnomocnictwa. Natomiast nieusunięcie tego braku formalnego skargi stanowi podstawę do jej odrzucenia zgodnie z art. 58 § 1 pkt 3 w związku z art. 49 § 1 i w związku z art. 46 § 3 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 2 lutego 2026 r., sygn. akt III OPS 2/25). Uwzględniając powyższe należy stwierdzić że w terminie 7 dni zapoczątkowanym doręczeniem wezwania z 17 lipca 2026 r. (k. 37), który upływał z dniem 31 lipca 2026 r. nie został usunięty brak formalny skargi J. G. – pomimo pouczenia J. W. (wskazującej, że działa jako pełnomocnik skarżącej J. G.) – o związanych z tym konsekwencjach prawnych. Zaakcentować jednocześnie trzeba, że uprzednio złożone pełnomocnictwo (k. 26-28) nie odnosi się do zaskarżonej w niniejszej sprawie bezczynności w niewykonaniu decyzji administracyjnej. Mając na uwadze powyższe, wszystkie wniesione w niniejszej sprawie skargi podlegały odrzuceniu w oparciu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., przy czym dodatkową podstawę do odrzucenia skargi J. G. stanowił również art. 58 § 1 pkt 3 w związku z art. 46 § 3 p.p.s.a.