II SAB/Ke 14/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2015r. sprawy ze skargi T. C. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie informacji publicznej dotyczącej udostępnienia uzyskania badania sprawozdania finansowego K. oddala skargę. W dniu 9 lutego 2015r. T. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Prezydenta Miasta polegającą na nieudzieleniu informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem: 1. udostępnienia umowy zawartej w dniu 26 lutego 2014r. pomiędzy K. a Stowarzyszeniem F., 2. udostępnienia badania sprawozdania finansowego spółki [...], sporządzonego na dzień 30 czerwca 2014r. przez niezależnego biegłego rewidenta, dla Walnego Zgromadzenia Akcjonariuszy spółki [...] W uzasadnieniu strona skarżąca przedstawiając szczegółowo stan faktyczny niniejszej sprawy wskazała, że do dnia złożenia skargi organ nie udostępnił ww. informacji żądanych wnioskami z dnia 15 stycznia 2015r., ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p. W konsekwencji doszło do naruszenia 14 – dniowego terminu z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Podkreślając, że Prezydent Miasta był właściwym adresatem do udzielenia żądanej informacji publicznej skarżący wskazał, że jako organ Spółki (Zgromadzenie Wspólników) był w posiadaniu dokumentów, których te wnioski dotyczyły. Mając na względzie powyższe skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie Prezydenta Miasta do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; 2. zobowiązanie Sekretarza Miasta do ukarania dyscyplinarnego Prezydenta Miasta winnego niezałatwienia sprawy w terminie; 3. wymierzenie Prezydentowi Miasta grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy. 4. zasądzenie kosztów postępowania. Zarządzeniem z dnia 16 marca 2015r. Przewodniczący Wydziału II tut. Sądu rozdzielił zawarte w jednym piśmie skargi T. C. na bezczynność Prezydenta Miasta w sprawie udostępnienia informacji publicznej w przedmiocie: a) badania sprawozdania finansowego K. (sygn. akt II SAB/Ke 14/15), b) umowy zawartej przez K. ze Stowarzyszeniem F. z siedzibą (sygn. akt II SAB/Ke 17/15). W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wskazał, że nie dysponował żądaną informacją, a ponadto poinformował o tym wnioskodawcę w formie czynności materialno - technicznej w przewidzianym przez u.d.i.p. terminie (29 stycznia 2015r.). Ponadto, pomimo braku takiego obowiązku, wynikającego z przepisów u.d.i.p., niezwłocznie przekazano przy piśmie z 16 stycznia 2015r. przedmiotowy wniosek do rozpoznania podmiotowi, który mógł być w posiadaniu żądanych informacji – Koronie S.A. Podkreślono przy tym, że organ na bieżąco był informowany przez Spółkę o treści korespondencji prowadzonej ze skarżącym, w której Spółka, z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udzielała skarżącemu odpowiedzi na jego wnioski o udostępnienie informacji publicznej. Prezydent Miasta wyjaśnił jednocześnie, że K. jest odrębną od organu, posiadającą osobowość prawną, jednoosobową spółką prawa handlowego podlegającą regulacjom Kodeksu spółek handlowych. W spółce tej jedynym akcjonariuszem jest Miasto (100% akcji), a funkcję Walnego Zgromadzenia Akcjonariuszy pełni Prezydent Miasta. Jakkolwiek zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy o gospodarce komunalnej w jednoosobowych spółkach jednostek samorządu terytorialnego funkcję zgromadzenia wspólników (walnego zgromadzenia) pełnią organy wykonawcze tych jednostek samorządu terytorialnego (w tym wypadku Prezydent Miasta), to zgodnie z art. 368 § 1 K.s.h. to zarząd spółki akcyjnej prowadzi sprawy spółki i reprezentuje spółkę. Mając na uwadze treść art. 3751 oraz art. 381 K.s.h. stwierdzono, że nadzór w spółce akcyjnej ma charakter zinstytucjonalizowany i sprawuje go rada nadzorcza. W konsekwencji wyłączony jest bezpośredni nadzór samych akcjonariuszy nad działalnością spółki. Powracając do treści żądanej przez stronę informacji organ podkreślił, że z treści art. 1 ust. 2 i 3 u.d.i.p. wynika, iż dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy i nie ma także innego trybu dostępu do niej i nie funkcjonuje w obiegu publicznym. Tymczasem skarżący mógł zrealizować swoje uprawnienie do uzyskania wnioskowanej informacji publicznej w przynajmniej dwóch odmiennych trybach niż przewiduje to u.d.i.p. W tym zakresie wskazano, że obowiązek złożenia przez spółkę akcyjną do Krajowego Rejestru Sądowego sprawozdania finansowego wraz z jego badaniem przez biegłego rewidenta wynika z przepisów ustawy o rachunkowości (art. 53 ust. 1, art. 69 ust. 1, art. 64 ust. 1 pkt 3). Z kolei ustawa o Krajowym Rejestrze Sądowym stanowi, że Rejestr ten jest jawny (art. 8 ust. 1), każdy ma prawo dostępu do danych zawartych w Rejestrze za pośrednictwem Centralnej Informacji (ust. 2), każdy ma prawo otrzymać, również drogą elektroniczną, poświadczone odpisy, wyciągi, zaświadczenia i informacje z Rejestru (ust. 3), każdy ma prawo przeglądania akt rejestrowych podmiotów wpisanych do Rejestru, chyba że ustawa stanowi inaczej (art. 10 ust. 1). Zgodnie zaś z art. 8a ust. 1 pkt 5), katalog obejmuje m.in. dokumenty spółki akcyjnej w postaci rocznego sprawozdania finansowego oraz rocznego skonsolidowanego sprawozdania finansowego grup kapitałowych, w rozumieniu przepisów o rachunkowości, odpisów uchwał o zatwierdzeniu rocznych sprawozdań finansowych i podziale zysku lub pokryciu straty, a także opinii biegłych rewidentów i sprawozdań z działalności jednostek, jeżeli obowiązek ich sporządzenia wynika z przepisów szczególnych, a każdy ma prawo otrzymać z katalogu, drogą elektroniczną, poświadczone kopie dokumentów wymienionych w ust. 1 (art. 8a ust. 2). W tym zakresie wskazano, iż żądany dokument został złożony do Rejestru w dniu 8 stycznia 2015r. – a zatem przed złożeniem wniosku z dnia 15 stycznia 2015r. Drugim zaś, odmiennym od przewidzianego u.d.i.p. sposobem, w jaki skarżący mógł uzyskać żądaną przez siebie informację, był tryb przewidziany w art. 395 § 3 K.s.h. T. C. pełnił bowiem do końca marca 2014r. (a zatem przez większość roku obrotowego od 1 lipca 2013 – 30 czerwca 2014r.) funkcję prezesa Zarządu spółki [...] Tym samym był uprawniony nie tylko do przeglądania ww. dokumentu, ale również do przedkładania do niego uwag na piśmie – z czego jednakże nie skorzystał. Z powyższych względów, organ nie był obowiązany do udostępnienia skarżącemu przedmiotowej informacji, co nie oznacza, że można mu zarzucić bezczynność. Na rozprawie sądowej w dniu 21 maja 2015r. skarżący T. C. oświadczył, że o tę samą informację publiczną, o którą zwrócił się do Prezydenta Miasta, zwracał się także do Prezesa Zarządu K. Od Prezesa Zarządu skarżący uzyskał informację, że dane o które wnosił, można uzyskać w KRS, natomiast Prezydent poinformował go, że adresatem jego żądania powinien być Zarząd Spółki. W rezultacie informację publiczną, czyli opinię niezależnego biegłego rewidenta, strona skarżąca uzyskała w KRS w dniu 18 maja 2015r. Pomimo uzyskania informacji skarżący podtrzymał skargę na bezczynność organu. Na rozprawie sądowej Sąd dopuścił dowód z akt tut. Sądu sygn. II SAB/Ke 17/15 i sygn. II SAB/Ke 25/15 dotyczących skarg T. C. na bezczynność Prezesa Zarządu K. w Kielcach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy P.p.s.a.), oceniając postępowanie organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. W doktrynie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ww. ustawy, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i n. wraz z powołanym orzecznictwem). Odnośnie zakresu podmiotowego ustawy wskazać należy na treść przepisu art. 4 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4)podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego, obowiązkiem Sądu było w pierwszej kolejności ustalenie czy Prezydent Miasta był podmiotem zobowiązanym (w rozumieniu art. 4 u.d.i.p.) do udostępnienia badania sprawozdania finansowego spółki [...], sporządzonego na dzień 30 czerwca 2014r. przez niezależnego biegłego rewidenta, dla Walnego Zgromadzenia Akcjonariuszy spółki [...] W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta nie był podmiotem zobowiązanym - w świetle u.d.i.p .- do udostępnienia żądanej przez skarżącego informacji. Nie było w sprawie kwestionowane, że K. jest jednoosobową spółką prawa handlowego, której jedynym akcjonariuszem jest Miasto (100% akcji), a funkcję Walnego Zgromadzenia Akcjonariuszy pełni Prezydent Miasta. Stosownie do art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (Dz. U z 2011r., Nr 45, poz. 236) w jednoosobowych spółkach jednostek samorządu terytorialnego funkcję zgromadzenia wspólników (walnego zgromadzenia) pełnią organy wykonawcze tych jednostek samorządu terytorialnego. W świetle przepisów ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 1030), zwanej dalej K.s.h., organami spółki akcyjnej są: zarząd, rada nadzorcza oraz walne zgromadzenie (akcjonariuszy). Zgodnie z art. 368 § 1 K.s.h. prowadzenie spraw spółki i jej reprezentowanie należy do kompetencji zarządu. Zdaniem Sądu, treść wskazanych przepisów pozwala przyjąć stanowisko, że w przypadku skierowania żądania udostępnienia informacji publicznej dotyczącej spółki akcyjnej, organem właściwym lub zobowiązanym do jej udostępnienia jest zarząd spółki, gdyż na nim spoczywa ustawowy obowiązek reprezentacji. Mając na uwadze treść art. 3751 oraz art. 381 K.s.h. należy stwierdzić, że nadzór w spółce akcyjnej ma charakter zinstytucjonalizowany i sprawuje go rada nadzorcza. Tym samym wyłączony jest bezpośredni nadzór samych akcjonariuszy nad działalnością spółki. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że adresatem wniosku skarżącego winien być organ reprezentujący spółkę, czyli jej zarząd, a nie Prezydent Miasta. Jak wynika z akt sprawy, Prezydent Miasta w dniu 29 stycznia 2015 r. poinformował skarżącego (k. 5 akt administracyjnych), że adresatem żądanych dokumentów, stanowiących informację publiczną może być tylko Zarząd K. i to do Zarządu Spółki należy ocena czy informacje stanowią informację publiczną i czy można je udostępnić. Ponadto organ przekazał wniosek skarżącego do rozpoznania Koronie S.A. Z powyższych względów, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a.