II SAB/Ke 146/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Armański po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 1 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi P. L. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Starostę w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę I. zobowiązuje Starostę do wydania aktu w sprawie z wniosku o pozwolenie na budowę z dnia [...] lipca 2021 r. - w terminie 30 dni od daty doręczenia organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, które nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Staroście grzywnę w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych; IV. przyznaje od Starosty na rzecz P. L. sumę pieniężną w wysokości 3000 (trzy tysiące) złotych; V. zasądza od Starosty na rzecz P. L. kwotę [...](sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 9 lipca 2021 r. P. L. (zwana dalej "Spółką") wystąpiła do Starosty o wydanie pozwolenia na budowę linii kablowej [...] z kanalizacją kablową w msc. Łopuszno w związku z realizacją inwestycji pod nazwą "PBW budowy linii SN Łopuszno-Snochowice, etap II (Łopuszno)". Ponaglenie do Wojewody Ś. na bezczynność organu pierwszej instancji w sprawie z powyższego wniosku Spółka wniosła w dniu 10 sierpnia 2021 r. Postanowieniem z dnia 2 września 2021 r. znak: [...] Wojewoda nie stwierdził bezczynności organu pierwszej instancji w sprawie rozpatrzenia wniosku o pozwolenie z dnia 9 lipca 2021 r. i nie wyznaczył terminu załatwienia sprawy. Pismem z dnia 16 września 2021 r. Spółka wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę w przedmiocie udzielania pozwolenia na budowę, wnosząc o: 1) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) stwierdzenie, że bezczynność w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości [...] zł; 4) przyznanie od organu na rzecz Spółki kwoty [...]zł; 5) zobowiązanie organu do rozpatrzenia sprawy w terminie 2 tygodni od dnia uprawomocnienia się wyroku; 6) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że do chwili złożenia skargi organ nie podjął żadnych czynności związanych z załatwieniem wniosku z dnia 9 lipca 2021 r. Nadto, organ nie wykazał, aby zwłoka w rozpatrzeniu tego wniosku była spowodowana okolicznościami obiektywnymi czy sytuacjami nadzwyczajnymi. Podane w uzasadnieniu Starosty okoliczności związane z epidemią [...], jakkolwiek mogą w szczególnych okolicznościach stanowić podstawę do opóźnienia w rozpatrzeniu spraw, to jednak poza ogólnikowym ich przytoczeniem nie zostały udowodnione. Spółka podniosła, że gdyby faktycznie takie okoliczności zaistniały to organ mógł skorzystać z regulacji przewidzianej w art. 15zzzzzn1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem [...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), zwanej dalej "ustawą [...]", co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Zdaniem Spółki, okoliczności takie jak sezon urlopowy, choroba pracownika prowadzącego sprawę, praca zdalna w okresie pandemii, konieczność wypożyczenie akt sprawy, celem przygotowania dokumentów dla sądu w związku ze złożonym ponagleniem, nie stanowią wystarczających podstaw do przyjęcia tezy o braku przewlekłości postępowania. Uzasadniając domaganie się przyznania sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Spółka podniosła, że w związku z przedłużającym się terminem rozpatrzenia wniosku o pozwolenie na budowę ponosi koszty związane z kredytowaniem powyższej inwestycji i utrzymaniem potencjału ludzkiego. Odpowiadając na zarzuty zawarte w skardze Starosta wyjaśnił, że opóźnienie w procedowaniu wniosku Spółki o pozwolenie na budowę nie jest spowodowane celowym działaniem organu administracji architektoniczno - budowlanej, ale obiektywnymi, niesprzyjającymi, utrzymującymi się długotrwale okolicznościami. Nie jest ono również skutkiem lekceważenia przez organ obowiązujących przepisów, czy braku świadomości ciążących na nim obowiązków, ale wynikiem m. in. bardzo intensywnego wzrostu ilości składanych wniosków o pozwolenie na budowę. Znaczny przyrost liczby wniosków spowodował piętrzenie się liczby spraw oczekujących na rozpatrzenie, powodując tym samym zakłócenia płynności prowadzonych postępowań i opóźnienia w podejmowanych czynnościach administracyjnych. Reasumując organ stwierdził, że mimo zwiększenia liczby pracowników skala liczby składanych wniosków powoduje znaczne opóźnienia w realizacji zadań wydziału. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W tej sprawie ten warunek został spełniony. Wyjaśnić przy tym trzeba, w kontekście treści skargi i jej uzasadnienia, że skarga ta dotyczy nie tylko przewlekłego prowadzenia przez Starostę postępowania o wydanie dla Spółki pozwolenia na budowę linii kablowej [...] z kanalizacją kablową w msc. Łopuszno w związku z realizacją inwestycji pod nazwą "PBW budowy linii SN Łopuszno-Snochowice, etap II (Łopuszno)", ale również bezczynności tego organu w załatwieniu tej sprawy. Trzeba wskazać, posiłkując się uzasadnieniem uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. II OPS [...] (dost. na [...]), że pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. po zmianach tej ustawy dokonanych ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), uzyskując odmienny znaczeniowo sens. I tak bezczynność zdefiniowana została, jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy, zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, jak podniósł NSA, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód. Uwzględniając treść art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. i zawarte w nich definicje bezczynności i przewlekłości, przyjąć trzeba, że skarga na bezczynność jest skargą na naruszający prawo stan postępowania administracyjnego, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane, co skutkowało złożeniem ponaglenia. Z kolei skarga na przewlekłość jest skargą na stan postępowania, w którym opieszałość organu powoduje niezałatwienie sprawy niezwłocznie lub szybciej, niż to wynika z art. 35 § 1-3a k.p.a. lub z przepisów szczególnych. Skarga na bezczynność lub na przewlekłe prowadzenie postępowania skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są bowiem załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Na mocy art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Zakwalifikowanie postępowania organu, jako dotkniętego bezczynnością lub przewlekłością wymaga gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami. Badanie to musi obejmować całą aktywność lub jej brak w prowadzonym przez organ postępowaniu. Lektura akt administracyjnych niniejszej sprawy obrazująca tok postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, pozwala uznać, że Starosta dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. Po wniesieniu do organu wniosku przez Spółkę, co nastąpiło w dniu 9 lipca 2021 r., organ ten nie podjął bowiem żadnych czynności związanych z jego załatwieniem. Postępowanie administracyjne powinno toczyć się z zachowaniem wszelkich reguł wynikających z art. 35 i art. 36 k.p.a., których w żadnej mierze Starosta nie przestrzegał po złożeniu przez Spółkę wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Prowadzenie postępowania z zachowaniem zasad określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. powinno skutkować wydaniem decyzji w sprawie w terminie 30 dni, ewentualnie w terminie wyznaczonym w zawiadomieniu stron postępowania wystosowanym w trybie art. 36 k.p.a., w którym organ wyjaśni przyczyny zwłoki. W kontrolowanym postępowaniu Starosta nie załatwił sprawy, jak również nie wyznaczył nowego terminu jej załatwienia. Organ ten dopuścił się więc bezczynności, która mimo ponaglenia strony skarżącej do organu wyższego stopnia nie została wyeliminowana. Zdaniem Sądu, w takiej sytuacji bowiem, odmiennie niż to ma miejsce w sytuacji wniesienia odwołania, organ nie traci kompetencji do orzekania w sprawie i może podejmować niezbędne czynności procesowe dysponując uprzednio sporządzonymi kopiami akt sprawy (zob. wyrok WSA w Gdańsku, II SAB/Gd [...]). W niniejszej sprawie organ pozostawał bezczynny, skoro również po zwrocie akt administracyjnych od Wojewody Ś. z postanowieniem z dnia 2 września 2021 r. nie wydał decyzji, jak również nie zastosował trybu przewidzianego w art. 36 k.p.a. Organ nie podjął zatem żadnych czynności w celu rozpatrzenia wniosku Spółki, po czym do dnia przekazania akt sprawy z odpowiedzią na skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach w dniu 21 października 2021 r. nie doszło do załatwienia sprawy, jak również zawiadomienia stron postępowania w trybie art. 36 k.p.a. Przedstawiony wyżej przebieg postępowania administracyjnego prowadzonego przez Starostę dowodzi równocześnie o przewlekłym prowadzeniu tego postępowania przez organ. W okresie od dnia 9 lipca 2021 r. do dnia 28 września 2021 r. organ nie wykazał aktywności w załatwieniu sprawy, a przez to pozostawał w nieuzasadnionej zwłoce w podejmowaniu czynności procesowych, co świadczy o lekceważeniu przez organ jego ustawowych obowiązków związanych ze sprawnym, bez zbędnej zwłoki prowadzeniem sprawy (art. 12 k.p.a.). Powyższe okoliczności pozwalają stwierdzić, że skarga jest zasadna, zarówno w zakresie żądania stwierdzenia bezczynności jak i przewlekłego prowadzenia postępowania przez Starostę (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), czemu Sąd dał wyraz poprzez zobowiązanie tego organu na zasadzie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do wydania aktu w terminie 30 dni od daty doręczenia organowi akt sprawy z odpisem prawomocnego wyroku (pkt I sentencji wyroku). Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu powyższego przepisu, będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, W. 1998 r., s. 808-812). W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z taką sytuacją. Sąd nie dopatrzył się zachowania organu nacechowanego złą wolą w załatwieniu sprawy. Opóźnienia w rozpoznaniu wniosku Spółki nie można ocenić, jako działanie celowe i zamierzone. Z tych powodów Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) - pkt II sentencji wyroku. Sąd wymierzył organowi grzywnę w kwocie [...]zł (art. 149 § 2 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt III sentencji wyroku. Zdaniem Sądu, wymierzenie organowi grzywny w tej sprawie powinno stanowić dla organu wystarczający sygnał, że kontrolowane postępowanie administracyjne prowadzone jest z naruszeniem zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.). W przekonaniu Sądu wysokość orzeczonej grzywny spełni swoją prewencyjno-represyjną funkcję. Sąd uwzględnił skargę również w części dotyczącej zasądzenia od organu na rzecz skarżącej Spółki sumy pieniężnej, uznając, że zasadne jest przyznania jej w kwocie [...]zł (art. 154 § 7 p.p.s.a. - punkt IV sentencji wyroku). Należy podkreślić, że suma pieniężna, której wymierzenie oparte zostało na uznaniu Sądu, ma charakter swoistego zadośćuczynienia za dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek bezczynności i przewlekłego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ (por. np. wyrok NSA z 1 sierpnia 2018 r., II OSK [...], CBOSA). W ocenie Sądu, kwota [...]zł jest adekwatna w realiach kontrolowanej sprawy i brak jest obiektywnych podstaw do tego, by przyznać ją w wyższej kwocie. O kosztach postępowania, na które złożył się wyłącznie wpis od skargi w kwocie [...]zł, Sąd orzekł w pkt V sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.