II SAB/Ke 15/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi P. K. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy K. w sprawie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy K. do rozpatrzenia wniosku P. K. z dnia 25 lipca 2014 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej – w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy K. na rzecz P. K. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. P. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę z dnia 16 lutego 2015r. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy K. w przedmiocie nierozpatrzenia jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi oraz zasądzenie kosztów postępowania, ewentualnie, gdyby po wniesieniu skargi organ doręczył żądaną informację publiczną – o zasądzenie kosztów postępowania oraz umorzenie postępowania. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że w dniu 25 lipca 2014 r. przesłał do Burmistrza Miasta i Gminy K., w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, wiadomość elektroniczną zawierającą wniosek o udostępnienie informacji, czy Gmina w okresie od 2012 roku do chwili obecnej zawierała umowy dotyczące obsługi prawnej z kancelariami, a jeśli tak, to wniósł o udostępnienie treści tych umów. Wnioskodawca wskazał sposób i formę przekazania informacji: plik PDF (skan) i adres poczty elektronicznej. W dniu 28 lipca 2014 r. wnioskodawca otrzymał potwierdzenie dostarczenia ww. wiadomości do organu. W dniu 6 sierpnia 2014 r. skarżący został w formie elektronicznej wezwany do wystąpienia z wnioskiem w formie papierowej, podania adresu, na który żądana informacja ma by wysłana oraz podania celu wykorzystania informacji. Skarżący wskazał, że do dnia wniesienia skargi organ nie zakończył postępowania udzieleniem informacji publicznej bądź wydaniem decyzji o odmowie udzielenia tej informacji, dopuszczając się naruszenia art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przewidującego czternastodniowy termin na załatwienie sprawy. Uzasadniając swoje stanowisko stwierdził, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, tj. treść dokumentów, wystąpień, opinii, ocen, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Obowiązek organu w niniejszej sprawie ma swoje źródło w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Regulacje ww. ustawy obejmują również umowy cywilnoprawne zawierane przez organy władzy publicznej, gdy dotyczą spraw publicznych i stanowią informacje wytworzone przez organ władzy publicznej. Gospodarka środkami publicznymi jest jawna (art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych) a informacja o majątku, którym dysponują władze publiczne oraz trybie działania w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej podlega udostępnieniu podmiotowi zainteresowanemu (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c i art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Przepis art. 35 ustawy o finansach publicznych wprowadza zaś zasadę domniemania jawności umów zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych. Zdaniem skarżącego, ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje żadnych wymogów formalnych wniosku poza jego utrwaleniem w formie pisemnej. Za pisemny należy zaś uznać każdy wniosek przesłany pocztą elektroniczną, nawet gdy nie zostanie opatrzony bezpiecznym podpisem elektronicznym. Żądający informacji nie musi bowiem być w pełni zidentyfikowany, ponieważ nie musi wykazywać żadnego interesu prawnego i faktycznego. W myśli art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przepisy Kpa stosuje się do decyzji o odmowie udostępnienia informacji oraz decyzji o umorzeniu postępowania. Dopiero w takich sytuacjach znajdzie zastosowanie art. 63 § 3a pkt 1 Kpa przewidujący obowiązek opatrzenia podania bezpiecznym podpisem elektronicznym. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przywołał liczne wyroki sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy K. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniesiono, że żądanie udostępnienia dokumentów urzędowych z akt indywidualnego postępowania administracyjnego, bez skonkretyzowania ich treści, nakłada na organ obowiązek wezwania wnioskodawcy do sprecyzowania, którego dokumentu się domaga, po wymienieniu przez organ jakiego rodzaju dokumenty urzędowe stanowią zawartość akt administracyjnych. Burmistrz Miasta i Gminy K. nie był zatem bezczynny kierując do wnioskodawcy wezwanie z dnia 6 sierpnia 2014 r. Dodatkowo organ wyjaśnił, że informacja dotycząca treści umów o obsługę prawną nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej Ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1 - 4a. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminach określonych w ustawie i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) zwanej dalej jako ustawa. Powyższy akt w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (Kpa) stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się jego przepisy. Wobec tego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Skarga na bezczynność w takiej sprawie może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (por. postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. I OSK 262/08). Ustawa o dostępie do informacji publicznej, stanowiąc generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, przewiduje jednocześnie różne sposoby udostępniania, wymienione w art. 7 ust. 1. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek (art. 10). Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące osoby prawne, albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W myśl art. 1 ust. 1 ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, ustawy wynika zaś, że udostępnieniu podlegają w szczególności informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, a zwłaszcza aktów administracyjnych oraz innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną są przy tym wiadomości dotyczące faktów zarówno wytworzone przez władzę publiczną lub inny podmiot wykonujący funkcje publiczne, jak i jedynie odnoszone (skierowane) do tych podmiotów (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. I OSK 123/06; z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. I OSK 2215/11). W ocenie Sądu informacje żądane przez skarżącego posiadały status informacji publicznej. Dotyczyły bowiem udostępnienia treści umów dotyczących obsługi prawnej jakie Miasto i Gmina K. zawarła w okresie od 2012 r. do chwili złożenia wniosku o udostępnienie informacji. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że informacją publiczną jest treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego. Pojęcie "informacji publicznej" definiuje art. 1 ust. 1 ustawy, a jej przedmiot konkretyzuje art. 6, który nie tworzy katalogu zamkniętego. Z art. 6 ust. 1 pkt. 2 lit. f ustawy wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o podmiotach wymienionych w art. 4 ust. 1 ustawy, w tym o majątku, którym podmioty te dysponują. Informacja może więc dotyczyć sprawy publicznej nie tylko wtedy, gdy została wytworzona przez podmioty wskazane w art. 4 ust. 1 ustawy, ale również wtedy, gdy odnosi się do nich w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym. W konsekwencji informacją publiczną jest też treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. I OSK 916/12). Żądana informacja nie miała przy tym charakteru informacji przetworzonej, a zatem nie było podstaw do badania, na mocy art. 3 ust. 1 ustawy, czy w niniejszej sprawie uzyskanie wnioskowanych danych jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskodawca domagał się bowiem udzielenia jedynie prostych informacji, które nie wymagały od organu poniesienia nadmiernych nakładów w celu opracowania i przekazania informacji. Podkreślić należy, że wnioskiem o udzielenie informacji publicznej jest przesłanie zapytania drogą elektroniczną i to nawet, gdy do jej autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej ma uproszczony i odformalizowany charakter, a stosownie do treści art. 2 ust. 2 ustawy osoba zadająca pytanie nie musi być nawet w pełni zidentyfikowana, nie musi bowiem wykazywać interesu prawnego, ani interesu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r. sygn. I OSK 1277/08). Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Nadto, udostępnienie informacji publicznej powinno według art. 14 ust. 1 ustawy nastąpić w formie zgodnej z wnioskiem. Dopiero wtedy ustępuje stan bezczynności podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Gdyby jednak środki techniczne, jakimi dysponuje podmiot zobowiązany nie umożliwiały udostępnienia informacji w opisany wyżej sposób, podmiot ten powinien pisemnie poinformować o tym fakcie wnioskodawcę, wskazując przyczynę zaistniałego stanu rzeczy oraz możliwy sposób udostępnienia żądanych informacji (por. I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012 r. s. 195-198). Z tego względu nie można przyjąć że, pismo organu z dnia 6 sierpnia 2014 r. zniosło stan bezczynności. Należało bowiem w terminach ustawowych - dokonać określonej czynności przewidzianej w ustawie o dostępie do informacji publicznej załatwiającej sprawę, np. udzielić informacji lub odmówić jej udostępnienia w formie decyzji. Tymczasem do chwili rozpoznania skargi organ nie udzielił odpowiedzi na wyżej wskazany wniosek, kierując do wnioskodawcy ww. wezwanie i uznając, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. W świetle powyższego należy przyjąć, że Burmistrz Miasta i Gminy K. pozostawał w stanie bezczynności co zobowiązywało Sąd do orzeczenia jak w pkt I wyroku na podstawie art. 149 § 1 Ppsa. Jednocześnie, biorąc pod uwagę, że art. 149 Ppsa w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie nie miało charakteru rażącego. Wprawdzie wniosek skarżącego z dnia 25 lipca 2014 r. powinien zostać rozpatrzony w ustawowym terminie wynoszącym co do zasady 14 dni, to jednak bezczynność organu wynikała z wątpliwości interpretacyjnych dotyczących przepisów o dostępie do informacji publicznej, a zachowanie adresata wniosku nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy, lecz było skutkiem błędnej wykładni obowiązujących przepisów. Okoliczność, że ocena organu w tej kwestii była nieprawidłowa nie świadczy o rażącym naruszeniu prawa przez organ pozostający w bezczynności. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 149 § 1 zd. drugie Ppsa orzekł jak w punkcie II wyroku. O kosztach, na które złożyły się wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (240 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł), orzeczono na podstawie art. 201 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa i § 2 ust. 1 i 2, § 3 ust. 1 i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).