II SAB/Ke 15/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Sekretarz sądowy Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2018 r. sprawy ze skargi D. N. na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę z wniosku D. N. z 17 maja 2017 r. w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia akt organowi; II. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywnę w wysokości 700 (siedemset) złotych; IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz D. N. 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, D.N. zarzucając naruszenie: art. 6, art. 7, art. 8, art. 12, art. 35 § 1,2,3 i art. 36 § 1 kpa, przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu, wniosła o: 1. zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, 2. dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, 3. zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, 4. orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 5. wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości, 6. obciążenie organu kosztami postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skarżąca podała, że w związku z dużymi uciążliwościami 17 maja 2017 r. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o przeprowadzenie kontroli instalacji w budynku sklepu Delikatesy Centrum w miejscowości N. przy ul. [...], w celu stwierdzenia zgodności i zasadności umieszczenia instalacji wentylacyjno-klimatyzacyjnych na ścianie budynku sklepu spożywczego od strony zabudowy mieszkaniowej. Organ przeprowadził kontrolę 13 czerwca 2017 r., a następnie wydał postanowienie z 19 czerwca 2017 r., którym odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek złożony w sprawie klimatyzatorów zewnętrznych zamontowanych na elewacji budynku sklepu Delikatesy Centrum w N. w bliskim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej. Postanowienie to zostało uchylone przez organ odwoławczy. Rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji 6 września 2017 r. przeprowadził kolejną kontrolę. W protokole ujęto wszelkie wprowadzone zmiany w instalacji sanitarnej niezgodne z projektem budowlanym. Podczas kontroli organ dysponował dwoma wynikami z przeprowadzonych badań głośności. Normy hałasu ze sklepu spożywczego każdorazowo po wykonywanych badaniach były przekroczone. Po przeprowadzonej kontroli organ pismem z 28 września 2017 r. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie instalacji wentylacji mechanicznej i klimatyzacji budynku sklepu. Inspektorat Nadzoru Powiatowego powołał się na wyniki badania wykonanego przez WIOŚ, które z uwagi na brak akredytacji, nie mogły stanowić dowodu w sprawie. Ponadto strony nie były skutecznie powiadomione o terminie przeprowadzonych badań. Kolejnym postanowieniem z [...] organ zawiadomił strony o nowym terminie załatwienia sprawy do 14 dni od zgromadzenia pełnego materiału dowodowego. Po analizie tego materiału Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystąpił pismem z 14 grudnia 2017 r. do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o przeprowadzenie następnych pomiarów emisji hałasu generowanego przez sklep, jednocześnie postanowieniem z tego samego dnia zawiadamiał strony o kolejnym nowym terminie załatwienia sprawy do 31 stycznia 2018 r. Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska pismem z 24 stycznia 2018 r. poinformował organ I instancji, że przedstawione dokumenty wskazują, że budynek sklepu został zrealizowany z naruszeniem przepisów prawa budowlanego i do czasu wyjaśnienia i rozstrzygnięcia kwestii niezgodności obiektu z projektem, nie ma możliwości zrealizowania pomiarów emisji hałasu do środowiska. Organ I instancji kolejny raz postanowieniem z [...] zawiadomił strony o nowym terminie załatwienia sprawy do 31 marca 2018 r. Dalej skarżąca podkreśliła, że 6 lutego 2018 r. na podstawie art. 37 § 1 kpa złożyła ponaglenie do załatwienia sprawy w terminie. Postanowieniem z [...], a otrzymanym 20 lutego 2018 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał za uzasadnione zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie i stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie i nie załatwił sprawy zgodnie z obowiązkiem wynikającym z przepisów prawa. Jednocześnie przychylił się do terminu wyznaczonego do załatwienia sprawy przez organ I instancji do 31 marca 2018 r. Do dnia złożenia skargi rozstrzygnięcie nie zostało jednak wydane, co powoduje, że terminy na załatwienie sprawy w postępowaniu administracyjnym zostały naruszone. Zdaniem autorki skargi organ prowadził postępowanie w sposób opieszały, niesprawny i nieskuteczny w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, nieuzasadnione jest również kilkukrotne przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Dodała, że organ jest w posiadaniu pełnej dokumentacji dotyczącej realizacji inwestycji, przeprowadzanych kontroli obiektu, opinii technicznej biegłego sądowego, postanowienia Sądu Rejonowego z 5 czerwca 2017 r., sygn. akt II Kp 256/17, 2Ds.67.2017 i innych dokumentów. Inwestycja powstała niezgodnie z projektem budowlanym i uciążliwościami dla sąsiadów spowodowanych przez wprowadzone zmiany do projektu bez wiedzy i zgody autorów projektu jest tematem prowadzonych postępowań od 2014 r. - od daty oddania inwestycji do użytkowania w sposób nieuprawniony. Organ rozpatrując tę sprawę winien podjąć niezbędne działania poprzez wykorzystanie narzędzi prawnych wynikających z przepisów prawa budowlanego, a nie przedłużać bezzasadnie postępowanie wyznaczając kilkukrotnie nowe terminy załatwienia spraw i uzależniać rozstrzygnięcia w sprawie od stanowiska Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w zakresie wykonywania kolejnych pomiarów hałasu, opierając się wyłącznie na badaniach z góry przesądzając o ich wynikach. Postępowanie ograniczające się jedynie do wymiany korespondencji z WIOŚ i zawiadamiania o nowych terminach załatwienia sprawy, nie dąży w żaden sposób do merytorycznego zakończenia postępowania, co wzbudza brak zaufania do organów państwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że niniejsza sprawa dotyczy skargi D.N. z 17 maja 2017 r. na hałas, jaki powodują instalacje wentylacji mechanicznej i klimatyzacji budynku sklepu położonego w N. przy ul. B. Wcześniej Starostwo Powiatowe wydało [...] decyzję, którą odmówiło nałożenia na właściciela sklepu obowiązku ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko pochodzącego z tego obiektu, poprzez przywrócenie środowiska do stanu właściwego - przeniesienie urządzeń emitujących hałas. Pomiary hałasu wykonane przez WIOŚ w 2015 r. wykazały jednostkowe przekroczenie o 0,5 dB w porze dnia, które nie podlega administracyjnej karze pieniężnej. Natomiast pomiary wykonane w sierpniu 2016 r., też przez WIOŚ, nie wskazały naruszenia dopuszczalnej wartości 50,0 dB określonej decyzją Starosty z [...], ustalającą dopuszczalny poziom hałasu przenikający do środowiska z terenu sklepu. Ostatnie pomiary ze względu na brak akredytacji nie mogą być uznane jako dowód. W roku 2017 nie udało się przeprowadzić powtórnych badań hałasu przez WIOŚ, co zostało udokumentowane w aktach sprawy. Skarżąca nieustannie powołuje się na historyczne pomiary głośności hałasu z 2014 r., które zostały wykonane przed wydaniem decyzji Starosty, ustalającej dopuszczalny poziom hałasu i przed przebudową instalacji, przeprowadzoną przez właścicieli sklepu, oraz tych z 2015 r., wykazujących nieznaczne przekroczenie o 0,5 dB, domagając się od organu, wydania na ich podstawie stosownej decyzji. Skarżąca nie przyjmuje do wiadomości, że konieczne jest wykonanie powtórnych badań poziomu hałasu, ponieważ ostatnie pomiary, zarówno z 2015 r. jak i te nieposiadające akredytacji z 2016 r., nie dają podstaw do powzięcia uzasadnionych wątpliwości, co do stanu technicznego tych instalacji i do nałożenia na właścicieli sklepu obowiązku wynikającego z prawa budowlanego. Organ dodał, że w chwili obecnej oczekuje na odpowiedź WIOŚ w związku z powtórnym wnioskiem o przeprowadzenie badania hałasu emitowanego do środowiska przez sporny obiekt. Zaznaczył przy tym, że takie badania powinny odbyć się w okresie letnim, przy największym obciążeniu pracą instalacji. Dlatego też rozstrzygnięcie postępowania może nastąpić po przeprowadzeniu tych badań i w związku z tym prowadzenie postępowania będzie musiało zostać jeszcze raz przedłużone po ustaleniu terminu badań. Na rozprawie sądowej skarżąca oświadczyła, że do chwili obecnej organ nie wydał żadnej decyzji. Organ jedynie wydał postanowienie nakładające na inwestora obowiązek przeprowadzenia pomiaru hałasu, zakreślając mu termin do 30 września 2018 r. Dodała, że wie, że inwestor postanowienie to zaskarżył. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie zauważyć należy, że wniosek skarżącej dotyczący uciążliwości pawilonu handlowego wynikającej z głośnej pracy klimatyzatorów wpłynął do organu 17 maja 2017 r., zaś zgodnie z art. 61 § 3 kpa datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 kpa w brzmieniu obowiązującym w dacie, kiedy wpłynął wniosek § 1 Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. § 2 Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. § 3 Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. § 4 Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3. § 5 Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Zdaniem Sądu w zakresie terminu, w jakim powinna być załatwiona niniejsza sprawa może mieć zastosowanie zacytowany wyżej § 3; co więcej, sprawę tę można uznać za szczególnie skomplikowaną. Niemniej jednak nawet w takiej sytuacji, stosownie do tego przepisu powinna ona zostać załatwiona w terminie do 2 miesięcy. W każdy zaś razie brak jest podstaw do uznania, że w sprawie zachodziły jakieś okoliczności wymienione w § 5, które uzasadniałyby to, że pomimo upływu roku od wpływu żądania strony do organu, sprawa nadal pozostaje niezałatwiona. Nie można za usprawiedliwienie uznać tego, że organ postanowieniem z [...] odmówił wszczęcia postępowania na wniosek D.N., skoro postanowienie to zostało uchylone przez organ II instancji postanowieniem z [...]. Najpóźniej 24 sierpnia 2017 r. organ I instancji dysponował aktami sprawy, tego bowiem dnia zarządził przeprowadzenie kolejnej kontroli, którą wyznaczył na 6 września 2017 r. Po jej przeprowadzeniu, 28 września 2017 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania z urzędu. Kolejną "czynnością" w sprawie było wydanie w dniu 23 października 2017 r. postanowienia zawiadamiającego, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie, o którym mowa w art. 35. W postanowieniu tym organ wskazał nowy termin – "do 14 dni od zgromadzenia pełnego materiału dowodowego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy" i powołał się na jej skomplikowany charakter. W toku dalszego postępowania doszło do wymiany szeregu pism pomiędzy skarżącą a PINB, skarżącą a WINB (w tym zażalenie na przewlekłość postępowania), oraz pomiędzy organem I i II instancji, po czym w dniu 14 grudnia 2017 r. skarżony organ wydał drugie postanowienie zawiadamiające, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie, o jakim mowa w art. 35, w którym wskazano nowy termin jej załatwienia – 31 stycznia 2018 r. W uzasadnieniu organ ograniczył się do powołania się na skomplikowany charakter sprawy. Tego samego dnia organ zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o przeprowadzenie pomiarów emisji hałasu generowanego przez będący przedmiotem postępowania obiekt budowlany. W odpowiedzi, która wpłynęła do PINB 8 stycznia 2018 r. organ uzyskał informację, że kontrola jest zaplanowana do realizacji w miesiącu letnim. Jednak następnie pismem z 24 stycznia 2018 r. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska poinformował, że z uwagi na informacje, iż obiekt został zrealizowany z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego, do czasu rozstrzygnięcia tej kwestii nie ma możliwości zrealizowania pomiaru hałasu. Pismo to wpłynęło do organu 30 stycznia 2018 r. Następnego dnia PINB po raz trzeci poi8nformował o niezałatwieniu sprawy, wskazując nowy termin jej załatwienia do 31 marca 2018 r. Jako powód wskazano zmianę zajętego stanowiska przez inspektora ochrony środowiska oraz "konieczność przeanalizowania na nowo działań jakie powinien podjąć tut. organ". W piśmie z 9 lutego 2018 r. skierowanym do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska PINB wskazał, że podtrzymuje wniosek z 14 grudnia 2017 r. o przeprowadzenie pomiarów gdyż "nie toczy się żadne postępowanie administracyjne dotyczące uchylenia, zmiany czy stwierdzenia nieważności decyzji". Dalej nastąpiła kolejna wymiana korespondencji między organem I i II instancji związana z kolejnym zażaleniem/ponagleniem skarżącej (postanowieniem z 15 lutego 2018 r. WINB rozpoznając po raz trzeci ponaglenie/zażalenie na przewlekłość, tym razem uznał, że PINB się jej dopuścił i zakreślił temu organowi termin załatwienia sprawy do 31 marca 2018 r.) Pismem z 1 marca 2018 r. PINB zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska - w związku ze skargą D.N. na przewlekłość postępowania - o udostępnienie informacji dotyczących prób przeprowadzenia badań pomiaru hałasu do środowiska. W odpowiedzi z 6 marca 2018 r. (data wpływu do organu 8 marca 2018 r.) poinformowano organ, że 8 sierpnia 2017 r. Inspektorat (ochrony środowiska) podjął próbę niezapowiedzianego wykonania pomiarów emisji hałasu, jednak D.N., ze względu na brak wcześniejszego jej zawiadomienia i inne zaplanowane zajęcia, nie mogła uczestniczyć w pomiarach i udostępnić swojej nieruchomości. Z nadesłanych przez organ akt nie wynika, aby w sprawie zostały podjęte jakieś kolejne czynności. Natomiast z oświadczeń stron złożonych na rozprawie przed Sądem wynika, że w dniu 30 marca 2018 r. został nałożony na inwestora obowiązek przeprowadzenia pomiarów w terminie do końca września 2018 r. Mając na uwadze opisany wyżej przebieg postępowania, w ocenie Sądu nie może budzić żadnych wątpliwości to, że organ dopuścił się przewlekłości i to w sposób rażący. Nawet bowiem uwzględniając czas od uchylenia przez organ II instancji postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, PINB poza przeprowadzeniem drugiej kontroli faktycznie aż do 30 marca 2018 r. nie podjął żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. PINB nie może skutecznie powoływać się na to, że inny organ w innym postępowaniu nie mógł przeprowadzić pomiarów dlatego, że skarżąca nie udostępniła do nich swojej nieruchomości, zwłaszcza w sytuacji, gdy powodem tego był brak wcześniejszego zawiadomienia jej o tych pomiarach. Nic nie stało na przeszkodzie, aby już po otrzymaniu wniosku z 17 maja 2017 r. organ wykorzystał możliwości, jakie dają mu przepisy art. 81c ust. 3 i 4 Prawa budowlanego. Zamiast tego zdecydował się na wystąpienie o przeprowadzenie pomiarów hałasu do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, do którego zwrócił się o to dopiero w grudniu 2017 r. Jak już była o tym mowa na wstępie, nawet sprawę skomplikowaną, stosownie do art. 35 § 3 kpa organ powinien załatwić w terminie 2 miesięcy. Tymczasem w niniejszej sprawie takiego dwumiesięcznego terminu PINB potrzebował na "konieczność przeanalizowania na nowo działań jakie powinien podjąć" w związku z odmową przeprowadzenia pomiarów hałasu przez inspektora ochrony środowiska, o czym świadczy fakt, że dopiero po upływie takiego właśnie okresu od wydania trzeciego z kolei postanowienia informującego o niezałatwieniu sprawy w terminie zobowiązał do przeprowadzenia pomiarów właściciela obiektu. Zauważyć również należy, że z oświadczeń stron złożonych na rozprawie wynika, że na przeprowadzenie tych pomiarów został zakreślony termin do końca września 2018 r., co spowoduje, że jeśli w tym terminie właściciel obiektu nie wywiąże się z nałożonego obowiązku, a organ będzie chciał skorzystać z uprawnienia jakie daje mu przepis art. 81c ust.4 Prawa budowlanego (zlecenie przeprowadzenia badań na koszt osoby zobowiązanej) załatwienie sprawy może przedłużyć się o kolejny rok. Mając powyższe na uwadze, stosownie do przepisów art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej P.p.s.a. należało orzec jak w sentencji wyroku. Sąd tylko częściowo uwzględnił zawarty w skardze wniosek o wymierzenie organowi grzywny, wymierzając ją w kwocie 700 zł (zamiast w żądanej maksymalnej wysokości), oceniając, że grzywna w tej wysokości spełni swoją funkcję prewencyjną. Nadto Sąd miał na uwadze to, że również stanowisko organu odwoławczego, dwukrotnie uznającego, że PINB nie dopuszcza się przewlekłego postępowania, mogło przyczynić się do utwierdzenia PINB, że nie narusza przepisów art. 35 kpa. Z uwagi na regulację zawartą w art. 149 P.p.s.a., dotyczącą tego, jakiej treści wyrok może wydać sąd w sprawie ze skargi na bezczynność i przewlekłość, nie jest możliwe zobowiązanie przez Sąd organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie (pkt 3 skargi). O kosztach Sąd orzekł zgodnie z art. 200 kpa, zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 100 zł z tytułu uiszczonego przez nią wpisu od skargi.