II SAB/Ke 156/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi M.G. na bezczynność Prezydenta Miasta O. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Prezydenta Miasta O. do rozpatrzenia wniosku M.G. z dnia 12 maja 2021 r. - w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Prezydenta Miasta O. na rzecz M.G. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygn. akt II SAB/Ke [...] UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 12 maja 2021 r. M. G., działając na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176), zwanej dalej "u.d.i.p.", zwróciła się do Prezydenta Miasta o przekazanie kopii faktur, bądź potwierdzeń przelewów, bądź innych nieprzetworzonych dokumentów, na podstawie których Urząd Miasta w O. Ś. przelał środki finansowe na konto poszczególnych redakcji (wymienionych we wniosku) w 2020 roku, tj.: a) Gazety Ostrowieckiej, b) Echa Dnia Ostrowiec Św., c) Portalu Ostrowiecnews.pl, d) Lokalnej TV Ostrowiec, e) Telewizji Ostrowieckiej, f) Radia Ostrowiec, g) Radia K. h) Świętokrzyskiej Grupy Medialnej, i) Portalu Ostrowczanie.info. Pismem z dnia 14 maja 2021 r. znak: [...] organ poinformował zainteresowaną, że w związku z wnioskiem z dnia 12 maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej środków wydatkowanych na publikację ogłoszeń, informacji, materiałów promocyjnych, z podziałem na poszczególne media, na dzień udzielenia odpowiedzi nie dysponuje gotowym wykazem oraz zbiorem dokumentów uwzględniających kryteria wskazane we wniosku. Jednocześnie organ wyznaczył nowy termin na rozpatrzenie tego wniosku, tj. dzień 25 czerwca 2021 r., podnosząc, że jest to niezbędne z uwagi na konieczność podjęcia dodatkowych czynności z uwagi na zakres żądanej informacji. W dniu 2 lipca 2021 r. M. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej objętej powyższym wnioskiem, zarzucając organowi naruszenie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, tj. poprzez brak zastosowania tych przepisów polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej prostej. Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej i rozpatrzenie jej wniosku z dnia 12 maja 2021 r. w terminie 7 dni oraz stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi jej autorka podniosła, że na dzień złożenia skargi organ pozostaje w bezczynności, naruszając terminy określone w art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. Zdaniem skarżącej, bezczynność organu ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdyż bez wątpienia stwierdzić można, że naruszono prawo w sposób oczywisty wobec dowolnej interpretacji jej wniosku i nieodniesienia się do treści tego wniosku, w celu przedłużenia terminu na udostępnienie informacji i nieudzielenie informacji w nowym, wyznaczonym przez siebie terminie. Skarżąca zarzuciła, że bezczynność organu jest zamierzona, wobec rozpatrywania przez organ uprzednio, w 2019 r. podobnego wniosku skarżącej dotyczącego udostępnienia informacji publicznej w zakresie wysokości środków finansowych przeznaczonych przez Gminę w latach 2014-2018 oraz w okresie od stycznia do maja 2019 r. na publikację płatnych ogłoszeń, informacji, materiałów promocyjnych, spotów, programów telewizyjnych etc. w lokalnych mediach z podziałem na poszczególne podmioty, co było przedmiotem postępowania odwoławczego przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K., które decyzją z dnia 11 października 2019 r. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję organu i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskutek czego organ ostatecznie udzielił wnioskowanej informacji publicznej. Biorąc pod uwagę, że organ zna stanowisko Kolegium w sprawie o podobnym stanie faktycznym, w którym wskazano, że wniosek stanowi informację prostą a nie przetworzoną, skarżąca uznała, że przedłużenie terminu z powołaniem się na informację przetworzoną i dalsza bezczynność organu, mająca miejsce z rażącym naruszeniem prawa, są zamierzone i spowodowane lekceważeniem skarżącej. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Ostrowca Św. wniósł o umorzenie postępowania sądowego, wskazując, że w dniu 17 listopada 2021 r. na piśmie - za pośrednictwem pracownika Urzędu - udostępniono skarżącej wnioskowaną informację publiczną. Organ podniósł, że jego zaniechanie w udostępnieniu informacji publicznej nie powinno być traktowane jako celowe, zmierzające do uniknięcia obowiązku jej udzielenia. Organ wyjaśnił, że znana mu jest konsekwencja skarżącej w dążeniu do uzyskania informacji publicznej, zatem nie mógł świadomie narażać się na kolejny spór z góry skazany na niepowodzenie i na generowanie kosztów z tym związanych. Organ podkreślił, że nieudostępnienie informacji w terminie jest wynikiem przeoczenia i błędu pracownika tego organu, na dowód czego załączył pisemne wyjaśnienie pracownika Urzędu z dnia 19 listopada 2021 r. Sprawa została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, zwanej dalej "p.p.s.a.") na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje orzekanie także w sprawach skarg na bezczynność organów administracji publicznej. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej - czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarga okazała się zasadna. Zasady oraz tryb udostępniania informacji publicznej reguluje powołana wyżej ustawa o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta wprowadziła w art. 1 ust. 1 definicję legalną "informacji publicznej", przez którą to informację należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, przy czym informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 tej ustawy. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., obowiązek wydania decyzji administracyjnej spoczywa na organie zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej - poza sytuacjami, gdy zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania - w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia, bo istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (zob. art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Odpowiednio do okoliczności faktycznych rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej powinno polegać zatem zasadniczo na: udostępnieniu informacji publicznej będącej w dyspozycji organu w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku - w drodze dokonania czynności materialno-technicznej, odmowie jej udzielenia - w drodze decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy w przypadku uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy (brak spełnienia warunku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy lub ograniczenie dostępu do informacji stosownie do art. 5 ustawy), wydaniu decyzji o umorzeniu postępowania - w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy lub poinformowaniu wnioskodawcy, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach ustawy, a więc nie dotyczy informacji publicznej. Bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej wystąpi natomiast wówczas, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot, będący w jej posiadaniu, nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, m.in. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Dla stwierdzenia bezczynności nie mają przy tym znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu. W niniejszej sprawie bezspornie Prezydent Miasta jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji określonych we wniosku skarżącej z dnia 12 maja 2021 r. (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Nie było kwestionowane przez strony to, że żądane informacje stanowią informację publiczną (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.). Nie było także wątpliwości co do trybu, w jakim M. G. zwróciła się o żądane informacje, dlatego organ pismem z dnia 14 maja 2021 r., działając w warunkach art. 13 ust. 2 u.d.i.p., poinformował skarżącą o przedłużeniu terminu udzielenia odpowiedzi na wniosek do dnia 25 czerwca 2021 r. Dopuszczalne jest wydłużenie 14-dniowego terminu w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej, przy czym organ jest zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy, przed upływem tych 14 dni, o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji. Tak się stało w tej sprawie. Jednocześnie przepisy u.d.i.p. nie wskazują, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne, należy jednak uznać, że muszą to być powody bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej. W analizowanym przypadku do przedłużenia terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. doszło z powołaniem się przez organ na okoliczność, że żądana przez skarżącą informacja publiczna jest informacją przetworzoną. Organ wskazał, że nie dysponuje wykazem oraz zbiorem dokumentów uwzględniających kryteria wskazane we wniosku skarżącej. Ostatecznie dopiero pismem z dnia 17 listopada 2021 r., zatem już po upływie ustalonego przez organ terminu, a nawet po wniesieniu skargi do sądu, organ odpowiedział skarżącej na ww. wniosek. Niemniej analiza treści udzielonej M. G. odpowiedzi doprowadziła Sąd do przekonania, że organ nie załatwił powyższego wniosku w sposób zgodny z żądaniem tego wniosku oraz przepisami ustawy o udostępnieniu informacji publicznej. Organ przekazał dane dotyczące poniesionych w 2020 r. z budżetu Gminy wydatków w ramach płatnych audycji, informatorów samorządowych oraz płatnych informacji promocyjnych, wskazując m.in. na kwoty przekazane poszczególnym podmiotom, ale lista tych podmiotów nie pokrywa się z listą podmiotów wymienionych we wniosku z dnia 12 maja 2021 r. Otóż wniosek skarżącej dotyczył wymienionych wyżej 9 podmiotów, odpowiedź organu dotyczy zaś 8 podmiotów tj. Ost-Press Gazeta Ostrowiecka Sp. z o.o., [...] Press Sp. z o.o., Effect Studio Company, DLF Invest Sp. z o.o., Świętokrzyska Grupa Mediowa Sp. z o.o., Spółdzielnia Mieszkaniowa "Krzemionki", Maj-Media M. J., P. J. J. K.. Zatem M. G. zawnioskowała o udzielenie jej informacji o kwotach przekazanych na rzecz konkretnie oznaczonych podmiotów, ale innych z nazwy niż te, na które wskazał organ w swojej odpowiedzi. Niewykluczone, że podmioty wymienione we wniosku skarżącej prawnie funkcjonują w obrocie np. jako spółki prawa handlowego, niemniej organ powinien był odpowiedzieć na wniosek w taki sposób, aby nie było żadnych wątpliwości w tym zakresie. Przykładowo wymieniona przez organ spółka Ost-Press Gazeta Ostrowiecka Sp. z o.o. jest prawdopodobnie podmiotem, który odbiera środki przekazywane na rzecz podmiotu określonego we wniosku skarżącej jako "Gazeta Ostrowiecka", ale z treści odpowiedzi organu to nie wynika. Nie jest też zrozumiałe, dlaczego organ udzielił informacji dotyczącej Spółdzielni Mieszkaniowej "Krzemionki", choć w oparciu o treść wniosku z dnia 12 maja 2021 r. trudno wysnuć wniosek, aby chodziło w nim o informację publiczną dotyczącą jakiejkolwiek spółdzielni mieszkaniowej. Podsumowując, wniosek dotyczył takich podmiotów jak: Gazeta Ostrowiecka, Echo Dnia Ostrowiec Św., Portal Ostrowiecnews.pl, Lokalna TV Ostrowiec, Telewizja Ostrowiecka, Radio Ostrowiec, Radio K., Świętokrzyska Grupa Medialna, Portal Ostrowczanie.info. Natomiast organ udzielił odpowiedzi odnośnie podmiotów: Ost-Press Gazeta Ostrowiecka Sp. z o.o., [...] Press Sp. z o.o., Effect Studio Company, DLF Invest Sp. z o.o., Świętokrzyska Grupa Mediowa Sp. z o.o., Spółdzielnia Mieszkaniowa "Krzemionki", Maj-Media M. J., P. J. J. K.. Organ nie udostępnił tym samym skarżącej informacji publicznej dotyczącej podmiotów, o które chodzi we wniosku, w każdym razie z treści udzielonej odpowiedzi organu nie sposób wyinterpretować, których podmiotów wymienionych we wniosku skarżącej dotyczy ta odpowiedź. Nie może także oznaczać załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej - w tym konkretnym przypadku - udostępnienie informacji o środkach pieniężnych przekazanych wyłącznie tytułem usług świadczonych w zakresie określonym przez sam organ. Wniosek skarżącej nie precyzował rodzaju usług, tytułem których miało dojść do przekazania środków. Nie chodziło w nim bowiem tylko i wyłącznie o wydatki w ramach płatnych audycji, informatorów samorządowych oraz płatnych informacji promocyjnych, ale o kwoty środków przekazanych w 2020 r. bez względu na powody ich przelewu na rzecz wskazanych podmiotów. Zatem udostępnienie skarżącej przez organ danych zawartych w piśmie z dnia 17 listopada 2021 r. nie świadczy o załatwieniu przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 12 maja 2021 r. Stąd wniosek organu o umorzenie postępowania sądowego nie mógł odnieść zamierzonego skutku. W tej sprawie organ nie rozpoznał wniosku z dnia 12 maja 2021 r., dlatego konieczne stało się zobowiązanie organu do rozpatrzenia tego wniosku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (punkt I wyroku). Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku, uznając, że organ w dalszym ciągu pozostaje bezczynny. Organ będzie zobowiązany do uwzględnienia przedstawionej w uzasadnieniu wyroku oceny prawnej Sądu (art. 153 p.p.s.a.). Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, o której mowa w punkcie I wyroku, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. W niniejszej sprawie bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa, ponieważ organ pomimo, że wniosek skarżącej nie był pierwszym jej wnioskiem o udzielenie informacji publicznej skierowanym do tego organu, że został sformułowany w sposób bardzo konkretny i nie budzący wątpliwości, to odpowiedzi na ten wniosek - nadto w sposób, który wywołał zastrzeżenia Sądu - udzielono ze znacznym, bo kilkumiesięcznym uchybieniem terminu i dopiero po wniesieniu skargi do sądu. Należy przy tym dodać, że zaniedbanie pracownika w tym przypadku nie zwalnia organu od narażenia się na skuteczny zarzut rażącego naruszenia prawa. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 §2 p.p.s.a. (pkt III wyroku), na które złożył się wpis od skargi - 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika - 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych - tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa - 17 zł.