II SAB/Ke 164/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, , po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. Ż. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie wydzierżawienia gruntu p o s t a n a w i a : I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącej A. Ż. kwotę 100 (sto) zł, uiszczoną tytułem wpisu sądowego. W dniu 2021 r. A. Ż. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę, uiszczając jednocześnie 100 zł tytułem wpisu sądowego i domagając się: - stwierdzenia przewlekłego prowadzenia przez Prezydenta Miasta [...] sprawy w przedmiocie "wydania decyzji administracyjnej dotyczącej zgody na ustawienie przeze mnie garażu blaszanego na działce nr ewid. [...] [...] położonej przy skrzyżowaniu ul. [...] z ul. [...] w [...]", - zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, - przyznanie na swoją rzecz od organu sumy pieniężnej w kwocie 2.000 zł. W uzasadnieniu strona podniosła, że w dniu 19 sierpnia 2021 r. "zainicjowała postępowanie administracyjne, które powinno zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej. Organ powinien załatwić niniejszą sprawę niezwłocznie, czyli zwyczajowo w przeciągu 1 miesiąca. Tymczasem, sprawa nieskomplikowana, nie została rozstrzygnięta już od 4 miesięcy". Złożone ponaglenie nie przyniosło oczekiwanych rezultatów i organ nie rozpoznał wniesionego podania w terminie ustawowym i nadal nie wydał rozstrzygnięcia. Odpowiedź organu z dnia 8 listopada 2021r. jest dla strony niezrozumiała i nadal oczekuje ona wydania decyzji administracyjnej – nie zaś prowadzenia korespondencji. Tym samym, zdaniem skarżącej, postępowanie prowadzone jest w sposób przewlekły. Natomiast przy ul. [...] od wielu lat stoją garaże i są na bieżąco wykorzystywane, a stron chce jedynie postawić kolejny garaż obok nich i korzystać z niego na takich samych zasadach. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że działka ewid. nr [...] [...], położona w [...] przy skrzyżowaniu ul. [...] z ul. [...] w [...], stanowi własność Gminy [...] z mocy prawa, figuruje w ewidencji gruntów jako użytek "Bi" - inne tereny zabudowane i nie stanowi pasa drogowego drogi publicznej. Tym samym w przedmiotowej sprawie brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej – czego domaga się skarżąca. Natomiast zgoda na ustawienie garażu wymaga zgody właściciela, tj. Gminy [...]. Do zagospodarowania nieruchomości stanowiących własność Gminy [...] będą miały zatem zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899), zwanej dalej u.g.n., oraz przepisy Kodeksu cywilnego. Z tych względów Gmina [...], jako podmiot stosunków cywilnoprawnych, korzystający ze swobody zawierania umów, miała prawo odmówić zawarcia umowy dzierżawy gruntu położonego w [...] u zbiegu ul. [...] i [...], jeżeli z punktu widzenia racjonalnej gospodarki było to uzasadnione, a nie sprzeciwiają się temu przepisy. Organ gospodarujący mieniem gminnym nie jest bowiem związany wnioskiem i może, w granicach prawa, zawierać umowy na odpowiednich warunkach lub odmawiać zawarcia umowy. W rezultacie, w odpowiedzi na wniosek skarżącej, przesłano jej w dniu 8 listopada 2021 r. pismo, informujące że do czasu zlokalizowania zjazdu z drogi publicznej na działkę nr 1210/7 brak jest możliwości zapewnienia obsługi komunikacyjnej nowoprojektowanym na niej obiektom – w związku z czym nie jest zasadne wydzierżawienie gruntu pod ustawienie nowego garażu i wniosek w tej sprawie nie może zostać pozytywnie rozpatrzony. Pismo to stanowiło zarazem rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do art. 3 § 2 tegoż artykułu kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg: - na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) - bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9) W tym miejscu – w odniesieniu do przepisów do których odsyłają cyt. regulacje – zaakcentować trzeba, że zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności (w tym również przewlekłego prowadzenia postępowania) administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę sądowoadministracyjną w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd bada jej dopuszczalność. Jednym z warunków dopuszczalności jest pozostawanie sprawy, której skarga dotyczy, w kognicji sądu administracyjnego. Jeżeli sprawa poddana kontroli sądu do takiej kategorii spraw nie należy, stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skargę należy odrzucić. W niniejszej sprawie skarżąca zarzuca Prezydentowi Miasta [...] przewlekłe prowadzenie sprawy z jej "wniosku o wydanie zgody na postawienie garażu blaszanego" z dnia 19 sierpnia 2021 r., w którym domaga się "umożliwienia mi postawienia garażu blaszanego w pasie drogowym przy ul. [...] w [...] na działce nr ewid. [...] [...]". W tym miejscu należy wskazać – co trafnie podniósł organ w odpowiedzi na skargę – że ww. działka co prawda stanowi własność Gminy [...], jednak figuruje w ewidencji gruntów jako użytek "Bi" - inne tereny zabudowane – wobec czego nie stanowi pasa drogowego drogi publicznej. Jest to o tyle istotne, że do wyrażenia zgody na ustawienie na niej garażu nie będą miały zastosowania przepisy ustawy 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1376), zwanej dalej u.t.d. Zgodnie bowiem z art. 20 pkt 8 u.t.d. do zarządcy drogi należy m.in. wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Z kolei zgodnie z art. 39 ust. 3 u.t.d. w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Z uwagi na powyższe, w przedmiotowej sprawie brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej – czego domaga skarżąca i w której obecnym braku upatruje przewlekłości postępowania. Podniesionej przez stronę w tym zakresie argumentacji nie sposób podzielić, co wynika z charakteru regulacji u.g.n., mających zastosowanie do wniosku skarżącej, będącego w istocie skierowaną do organu propozycją dzierżawy części działki nr ewid. [...] [...] położonej przy skrzyżowaniu ul. [...] z ul. [...] w [...]. Zgodnie bowiem z art. 25 u.g.n. gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta (ust. 1), a gospodarowanie zasobem polega w szczególności na wykonywaniu czynności, o których mowa w art. 23 ust. 1 (ust. 2). Z kolei wśród czynności wymienionych w art. 23 ust. 1 u.g.n. znajduje się wydzierżawianie, wynajmowanie, użyczanie oraz oddawanie w użytkowanie nieruchomości wchodzących w skład zasobu (pkt 7a). Analiza powołanych na wstępie przepisów art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a. w zestawieniu z cyt. regulacjami u.g.n. nie pozwala na zakwalifikowanie zakwestionowanej przewlekłości postępowania Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie wydzierżawienia gruntu do żadnej z wymienionych w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kategorii przewlekłego prowadzenia postępowania, podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Nie sposób bowiem uznać, aby postępowanie to – w którym organ ostatecznie poinformował stronę o braku możliwości pozytywnego rozpatrzenia wniosku (pismem z dnia 8 listopada 2021 r.) – miało zakończyć się we władczej formie rozstrzygnięcia organu jednostki samorządu terytorialnego (decyzja administracyjna, postanowienie), nie jest to również żaden z przypadków określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., do których odsyła art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., w szczególności rozstrzygnięcie podjęte w tym postępowaniu nie stanowi innego, niż decyzja albo postanowienie, aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W odniesieniu do powyższego wskazać należy, że okoliczność, iż gospodarowanie mieniem publicznym przez jednostki samorządu terytorialnego doznaje na gruncie u.g.n. ograniczeń nie powoduje, że spory w tym zakresie tracą charakter cywilnoprawny. Dodatkowo wskazać należy, że w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 1/09 (ONSAiWSA 2009/5/85) podkreślono, że unormowania u.g.n. w zakresie dotyczącym obrotu nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, regulują czynności cywilnoprawne w sposób szczególny w stosunku do ogólnych zasad określonych w Kodeksie cywilnym. Działalność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do mienia stanowiącego ich własność nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego oraz przysługującego im mienia, obrót ten regulowany jest także przepisami prawa publicznego. Publicznoprawny charakter tych podmiotów oraz przeznaczenie mienia, którym dysponują na zaspokojenie potrzeb wspólnoty stanowi uzasadnienie wprowadzenia ograniczeń w zakresie swobody dysponowania mieniem i swobody zawierania umów oraz samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Szczególne unormowania ustawy dotyczące obrotu nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego podyktowane są tym, iż mienie to ma służyć przede wszystkim celom publicznym. Dlatego też przyjęta w Kodeksie cywilnym fundamentalna zasada swobody umów oraz swoboda właściciela rozporządzania jego rzeczą doznaje określonych ograniczeń. Przywołując powyższe wywody zauważyć trzeba, że ograniczenia te nie powodują jednak, że spory w tym zakresie tracą cywilnoprawny charakter. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest niedopuszczalna, gdyż sprawa zakwestionowanej przewlekłości postępowania nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Z tego powodu skargę odrzucono – na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt I postanowienia. W przedmiocie zwrotu kwoty uiszczonego wpisu sądowego orzeczono w pkt II postanowienia – na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.