II SAB/Ke 166/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Ziomek po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. J. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącemu A. J. kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi. W dniu 13 grudnia 2021 r. A. J. złożył w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego skierowaną do tut. Sądu skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w przedmiocie usunięcia nieprawidłowości dotyczących przewodów kominowych w stanowiącym własność B. K. i G. K. pawilonie [..] os. N. w K., na działce nr ewid. 844/249. Skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie organu w sprawie toczącej się pod znakiem [...]: – na podstawie art. 66 ust. 1-3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ("Pb") do wydania decyzji nakazującej B. K. i G. K. niezwłoczne usunięcie nieprawidłowości w ww. pawilonie polegających na usprawnieniu komina poprzez wykonanie zaleceń z opinii kominiarskiej, udrożnienie kanału wentylacyjnego oraz nadbudowanie komina; – na podstawie art. 66 ust. 2 Pb wydanie decyzji zakazującej użytkowania ww. pawilonu w całości do momentu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości; – nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności; – nałożenie mandatów karnych na podstawie § 3 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 października 2002 r. w sprawie nadania pracownikom organów nadzoru budowlanego uprawnień do nakładania grzywien w drodze mandatu karnego; 2. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłości postępowania; 3. stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim; 5. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniesiono, że wniosek o wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie został złożony w dniu 26 maja 2021 r. Ostatnia czynność organu to wezwanie B. K. i G. K. do wykonania zaleceń wynikających z protokołu kontroli kominiarskiej pismem z dnia 31 sierpnia 2021 r. Od 26 maja do 31 sierpnia organ dopuścił się więc przewlekłości, a od 31 sierpnia do 13 grudnia 2021 r. pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę PINB , nie precyzując kierunku rozstrzygnięcia, wskazał, że w piśmie z dnia 25 maja 2021 r. A. J. poinformował, iż w pawilonie [...] przewody kominowe nie są poddawane okresowym corocznym kontrolom, oraz że są niesprawne. Organ w piśmie z dnia 7 czerwca 2021 r., znak: [...], wezwał B. K. i G. K. – właścicieli przedmiotowego pawilonu, do przedłożenia do 30 czerwca 2021 r. aktualnego protokołu z okresowej kontroli stanu technicznego przewodów kominowych. W dniu 26 lipca 2021 r. B. K. przedłożył stosowny protokół z kontroli z dnia 6 lipca 2021 r., sporządzony przez mistrza kominiarskiego K. M., który zalecił nadmurowanie komina oraz jego udrożnienie (zagruzowany komin ponad dachem). W piśmie z dnia 29 lipca 2021 r. właściciele przedmiotowego pawilonu zostali wezwani do bezzwłocznego wykonania ww. zaleceń i przedłożenia protokołu kominiarskiego po wykonaniu tych zaleceń (bezusterkowego). Organ wyjaśnił, że nieprawidłowości polegające na zagruzowaniu komina i jego zbyt małej wysokości w budynku pawilonu [...] spowodowane zostały przez inwestorów rozbudowy, nadbudowy i przebudowy budynku pawilonu 51B, tj. A. J. i E. J . W parterowym pawilonie [...] komin posiada od momentu jego zbudowania odpowiednią wysokość, stosowną do parterowych budynków sąsiadujących z tym pawilonem. Brak jest więc podstaw, aby w trybie art. 66 ust. 1 lub 51 Pb nakazywać B. K. i G. K. podwyższenie komina na ich pawilonie, ze względu na to, że właściciele pawilonu sąsiedniego samowolnie wybudowali budynek wyższy. Brak jest również podstaw do stosowania przepisów karnych przewidzianych w rozdziale 9 Pb. Podwyższenie kominów na budynku pawilonu [...] lub wyposażenie ich w urządzenia pobudzające ciąg kominowy może być wykonane jedynie dobrowolnie lub wynikać z nakazu sądu cywilnego. Zgodnie ze stanowiskiem organu, usunięcie nieprawidłowości w trybie art. 66 ust. 1 Pb może dotyczyć jedynie takich nieprawidłowości, które powstały podczas użytkowania obiektu budowlanego, a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Jednocześnie poinformowano, że postanowieniem z dnia 13 grudnia 2021 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor nadzoru Budowlanego , po rozpatrzeniu wniosku A. Ja. z dnia 6 grudnia 2021 r. w sprawie wydania nakazu wykonania robót budowlanych polegających na nadbudowie komina w budynku pawilonu [...], odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "Ppsa", sąd orzuca skargę, jeżeli wniesienie skargi jest niedopuszczalne z innych przyczyn niż wymienione w pkt. 1-5. Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym (art. 58 § 3). W rozpoznawanej sprawie skarga została wniesiona do tut. Sądu już po zakończeniu postępowania w pierwszej instancji, toczącego się przed organem, któremu skarżący zarzucił bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie zainicjowane zostało zawiadomieniem A. J. z dnia 25 maja 2021 r., złożonym bezpośrednio w organie w dniu 26 maja 2021 r. W zawiadomieniu tym stwierdzono, że właściciele pawilonu [...] nie mają sprawnych przewodów kominowych, nie poddają ich corocznym kontrolom wymaganym przez prawo budowlane. Wniesiono o niezwłoczne przeprowadzenie kontroli przewodów kominowych i nakazanie przywrócenia ich pełnej sprawności. Organ skierował do G. K. i B. K. wezwanie do przedłożenia w terminie do 30 czerwca 2021 r. aktualnego protokołu z okresowej kontroli stanu technicznego przewodów kominowych na ww. pawilonie. Pismem z dnia 12 czerwca 2021 r. A. J. wniósł do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) ponaglenie w trybie art. 37 Kpa, w sprawie ww. wniosku z dnia 25 maja 2021 r. Postanowieniem z dnia 29 czerwca 2021 r. WINB odmówił wyznaczenia PINB dodatkowego terminu załatwienia sprawy. W piśmie z dnia 14 lipca 2021 r. organ poinformował G. K. i B. K., że termin, o którym mowa w wezwaniu z dnia 7 czerwca 2021 r. upłynął. Wezwał również do bezzwłocznego wykonania obowiązków określonych w art. 61, art. 62 i art. 70 Prawa budowlanego. W dniu 26 lipca 2021 r. do organu wpłynęło pismo B. K. z dnia 21 lipca 2021 r., do którego dołączono protokół z okresowej kontroli i czyszczenia przewodów kominowych z dnia 6 lipca 2021 r. W protokole tym mistrz kominiarski stwierdził, że wylot komina na pawilonie [...] jest za niski. Zalecił nadmurowanie komina i udrożnienie kanału wentylacyjnego (zagruzowanego ponad dachem). W piśmie z dnia 29 lipca 2021 r. organ poinformował właścicieli kontrolowanego pawilonu, że ww. zalecenia powinny być wykonane niezwłocznie. Powtórzył to w skierowanym do B. K. piśmie z dnia 31 sierpnia 2021 r. W dniu 3 grudnia 2021 r. A. J. złożył w PINB pismo, w którym poinformował, że B. K. i G. K. nie realizując obowiązków nałożonych na nich przez organ nadzoru budowlanego w niniejszym postępowaniu, swym zachowaniem wyczerpują znamiona wykroczenia z art. 93 Prawa budowlanego. W związku z powyższym wniósł o nałożenie mandatów karnych w oparciu o § 3 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 października 2002 r. w sprawie nadania pracownikom organów nadzoru budowlanego uprawnień do nakładania grzywien w drodze mandatu karnego. W odpowiedzi na to pismo, udzielonej w piśmie z dnia 8 grudnia 2021 r., organ wyjaśnił, że w parterowym pawilonie Państwa K. komin posiadał od momentu jego zbudowania odpowiednią wysokość. Brak jest więc podstaw prawnych, aby na podstawie art. 66 ust. 1 lub art. 51 Prawa budowlanego nakazywać inwestorom podwyższenie komina na ich pawilonie ze względu na to, że w bezpośrednim sąsiedztwie A. J. wybudował wyższy budynek. Brak również podstaw do stosowania przepisów karnych z rozdziału 9 Prawa budowlanego. W dniu 6 grudnia 2021 r. A. J. złożył w PINB kolejne pismo, w którym w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami w pawilonie [...], wniósł: 1. na podstawie art. 66 ust. 1-3 Pb do wydania decyzji nakazującej B. K. i G. K. niezwłoczne usunięcie nieprawidłowości w ww. pawilonie polegających na usprawnieniu komina poprzez wykonanie zaleceń z opinii kominiarskiej, udrożnienie kanału wentylacyjnego oraz nadbudowanie komina; 2. na podstawie art. 66 ust. 2 Pb wydanie decyzji zakazującej użytkowania ww. pawilonu w całości do momentu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości; 3. nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku PINB wydał w dniu 13 grudnia 2021 r. postanowienie znak: [...], w którym, na podstawie art. 61a § 1 Kpa, odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania nakazu nadbudowy komina w budynku pawilonu handlowego Osiedle N. [...] w K . Zgodnie z ustalonym w niniejszej sprawie stanem faktycznym, w dacie wniesienia do tut. Sądu skargi na bezczynność, tj. w dniu 13 grudnia 2021 r., PINB wydał już akt administracyjny kończący postępowanie zainicjowane wnioskiem A. J. z dnia 25 maja 2021 r. Postanowienie z dnia 13 grudnia 2021 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wskazuje wprawdzie, że zostało wydane po rozpatrzeniu wniosku z dnia 6 grudnia 2021 r., jednak z jego uzasadnienia wynika, że łączy się ono z wnioskiem z dnia 25 maja 2021 r., w którym A. J. domagał się przeprowadzenia kontroli przewodów kominowych pawilonu [...] i nakazania przywrócenia B. K. i G. K. ich pełnej sprawności poprzez zamontowanie nasadów kominowych. Stosownie do treści art. 61a § 1 Kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie (ust. 2 art. 61a). Jakkolwiek postanowienie takie jest aktem formalnym, a nie merytorycznym, tym niemniej kończy postępowanie administracyjne. PINB wydając, na podstawie art. 61a § 1 Kpa, ww. postanowienie z dnia 13 grudnia 2021 r., załatwił w sposób formalny również wniosek skarżącego z dnia 25 maja 2021 r. Ocena, czy postanowienie to jest prawidłowe nie należy do kompetencji sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na bezczynność. Skarżący w zażaleniu na niniejsze postanowienie, a później ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego może formułować zarzuty co do zasadności załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1). W myśl art. 53 § 2b Ppsa skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Z kolei, w myśl art. 37 § k.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Kwestie związane z wniesieniem skargi na bezczynność i (lub) przewlekłość po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania były przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uchwale z dnia z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. II OPS 5/19, NSA stwierdził, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 Ppsa. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego. Odmienne rozumowanie oznaczałoby, że środek ten zamiast w swoim celu zmierzać do likwidacji stanu bezczynności, powiązany byłby zasadniczo z celem wykraczającym poza zakres postępowania administracyjnego, a więc z dążeniem do uzyskania prejudykatu. Przyjęty w powołanej uchwale pogląd w odniesieniu do skargi na bezczynność organu administracji, gdy skarga została wniesiona w chwili ustania bezczynności organu, pozostaje aktualny także wobec skargi wniesionej na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji, gdy skarga ta została wniesiona po zakończeniu postępowania, którego dotyczy, co potwierdza uchwała NSA z dnia 7 marca 2022 r., sygn. II OPS 1/21. W uchwale tej wskazano, że normatywna tożsamość reguł zaskarżania bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego uprawnia do uznania powołanej wyżej uchwały, jako adekwatnej także przy dokonywaniu oceny istnienia przedmiotu zaskarżenia w sprawie dotyczącej przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ i stwierdzono, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa. Z uwagi na powyższe i w związku z tym, że postępowanie przed PINB z wniosku skarżącego z dnia 25 maja 2021 r. zostało już zakończone w dniu wniesienia skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania postanowieniem z dnia 13 grudnia 2021 r., skarga ta jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Wskazać przy tym należy, że pogląd zawarty w przywołanych uchwałach NSA znajduje zastosowanie również w sprawach dotyczących bezczynności organu I instancji, w sytuacji, gdy w sprawie została wydana decyzja (postanowienie kończące postępowanie) przez organ I instancji. Obie uchwały zostały wydane w sprawach dotyczących postępowania organu odwoławczego, stąd w ich treści odniesienie do ostatecznej decyzji i ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego. Zarzut bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania może być jednakże skierowany zarówno do organu pierwszej, jak i drugiej instancji. Wydanie decyzji (postanowienia kończącego postępowanie) przez organ I instancji kończy postępowanie administracyjne prowadzone przez ten organ w taki sam sposób jak wydanie decyzji organu odwoławczego w aspekcie regulacji z art. 149 § 1 Ppsa, czyniąc niemożliwym zobowiązanie do wydania aktu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa. O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 Ppsa.