II SAB/Ke 17/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2019 r., na posiedzeniu niejawnym, sprawy ze skargi R. T. i T. T. wspólników [...] S.C. w K. na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w przedmiocie wydania zaświadczenia postanawia odrzucić skargę. R. T. i T. T. - wspólnicy [...] S.C. w K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę (którą sprecyzowali co do podmiotu ją noszącego pismem z 29 marca 2019 r. – k. 21) na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w B. w przedmiocie wydania zaświadczeń stwierdzających, że działki nr [...] położone w gminie O., obręb B. oraz działka nr [...] położona w gminie O., obręb P. nie posiadają księgi wieczystej lub że nie jest dla nich prowadzony zbiór dokumentów. Wspólnicy skarżącej Spółki domagali się zobowiązania Prezesa Sądu Rejonowego w B. do wydania im zaświadczeń i dokonania kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego objętego skargą. W uzasadnieniu wskazali, że w odpowiedzi na złożone przez R. T., działającego jako pełnomocnik [...] S.A., wnioski Sąd Rejonowy IV Wydział Ksiąg Wieczystych w B. poinformował, że odmawia wydania zaświadczeń z uwagi na brak podstawy prawnej. Ze stanowiskiem tym zgodził się Prezes Sądu Okręgowego w K., który rozpatrywał ponaglenie na bezczynność Prezesa SR w B. Skarżący wskazali, że zaświadczenia są im niezbędne do uzyskania prawa do dysponowania wymienionymi wyżej nieruchomością na cele budowlane na podstawie art. 124 w związku z art. 124a ustawy o gospodarce nieruchomościami dla realizacji przez [...] S.A. z siedzibą w L. inwestycji celu publicznego, a kompetencja do ich wydania została zawarta w art. 116 ust. 2 pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w którym wskazano, że w razie braku księgi wieczystej założonej dla nieruchomości objętej wnioskiem, należy dołączyć do wniosku zaświadczenie właściwego sądu stwierdzające, że nieruchomość nie ma założonej księgi wieczystej lub że nie jest dla niej prowadzony zbiór dokumentów. Nie jest zatem trafne twierdzenie Prezesa Sadu Rejonowego o braku podstaw prawnych do wydania wnioskowanego zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 kpa, skoro w art. 116 u.g.n. jako organ właściwy do wydania takiego zaświadczenia wskazano właściwy sąd, którym dla powyższych nieruchomości jest Sąd Rejonowy w B. Strona skarżąca także podkreśliła, że żądane zaświadczenia nie zostały wydane, jak również Sąd Rejonowy IV Wydział Ksiąg Wieczystych w B. nie wydał postanowienia o odmowie wydania zaświadczeń zgodnie z art. 219 kpa, co stanowi oczywiste przekroczenie terminu określonego w art. 217 § 3 kpa. W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu Rejonowego w B. podniósł, że Sąd nie prowadzi rejestru gruntów i budynków lecz urzędowy rejestr praw związanych z nieruchomością dla której jest prowadzona księga wieczysta. Sąd nie prowadzi urzędowego rejestru nieruchomości dla których nie założono księgi wieczystej. Sąd może więc jedynie wydać dokumenty "pozytywne" co do okoliczności wynikających z prowadzonych przez sąd rejestrów. Wprawdzie w przypadkach wskazanych w obowiązujących przepisach sąd może działać w formach przewidzianych dla ustrojowych organów administracyjnych i wówczas z racji wykonywanych przez siebie funkcji, będzie takim organem w znaczeniu funkcjonalnym, to nie jest organem administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym. Sąd działa w oparciu o przepisy proceduralne zawarte w kpc, a bezpośrednie zastosowanie przepisów kpa, w tym art. 217 i następne nie może mieć miejsca. Okoliczność taka musiałaby wynikać z przepisów szczególnych. Zdaniem Prezesa Sądu, wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, wskazany przez niego art. 116 ust. 2 pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie nakłada na Sąd obowiązku wydania zaświadczenia ani nakazu stosowania przepisów kpa. Adresatem obowiązku wynikającego z tego przepisu jest podmiot składający wniosek o wywłaszczenie nieruchomości - w przepisie tym nie został wskazany organ na którym ciąży obowiązek wydania zaświadczenia. Tylko jednoznacznie sformułowana norma nakładająca na sąd obowiązek wydania takiego zaświadczenia stanowiłaby podstawę do jego wydania. Obowiązku takiego nie można domniemywać. Skoro Sąd nie ma obowiązku wydawania takiego zaświadczenia, nie mogło też dojść do wydania postanowienia o odmowie jego wydania. Dalej Prezes wskazał, że zgodnie z art. 364 ust. 1 art. 364 ust. 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz § 4 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 listopada 2013 r. w sprawie Centralnej Informacji Ksiąg Wieczystych (Dz.U.2016.292), Centralna Informacja (i jej ekspozytury przy Sądach Rejonowych) wydaje na wniosek następujące rodzaje dokumentów: odpis zwykły księgi wieczystej, odpis zupełny księgi wieczystej, wyciąg z księgi wieczystej oraz zaświadczenie o zamknięciu księgi wieczystej. Podkreślił, że to wyliczenie jest enumeratywne. Ponadto Sąd może wydać zaświadczenia ze zbioru dokumentów oraz ksiąg wieczystych dawnych. Ze względu na wskazane powyżej przepisy brak jest więc podstaw do wydania zaświadczenia o nieprowadzeniu księgi wieczystej dla danej działki. Prezes SR w B. dodał, że powyższe informacje są udzielane wszystkim podmiotom składającym wnioski o wydanie dokumentu, bez względu na ich interes prawny. Interes prawny może być zakwestionowany dopiero na etapie rozpoznawania wniosku o wydanie dokumentu. Wskazał również, że zgodnie ze stanowiskiem Ministerstwa, zapytanie zawarte we wniosku winno być skierowane do Departamentu Informacji o Nieruchomościach Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii w trybie art. 22 ust. 1, 24 ust 4 i 5 oraz 20 ust 1 ustawy Prawo Geodezyjne i Kartograficzne. Zarządzeniem z 15 marca 2019 r. opisana na wstępie skarga została rozdzielona. Niniejsza sprawa dotyczy bezczynności w sprawie z wniosku [...] S.A. o wydania zaświadczenia dotyczącego działki nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (a więc w sprawach kończących się wydaniem decyzji administracyjnych, postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, oraz innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego. Nadto, stosownie do art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w B. w sprawie wydania zaświadczenia stwierdzającego, że działka nr [...] położona w gminie O., obręb P., nie posiada księgi wieczystej lub że nie jest dla niej prowadzony zbiór dokumentów. Zgodnie z art. 217 § 1 kpa organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Z kolei stosownie do definicji zawartej w art. 5 ust. 2 pkt 3 kpa organami administracji publicznej są ministrowie, centralne organy administracji rządowej, wojewodowie, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2 (to jest inne organy państwowe oraz inne podmioty, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco). Z cytowanych przepisów wynika, że do wydawania zaświadczeń na podstawie art. 217 kpa upoważnione są przede wszystkim organy administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym (powołane na mocy ustawy do realizacji zadań z zakresu administracji rządowej lub samorządowej). Zaświadczenia wydają również inne organy państwowe (nienależące do struktury ustrojowej administracji publicznej) lub inne podmioty, ale pod warunkiem, że są do tego powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień. Przepisy działu VII kpa nie będą więc miały zastosowania do organów i instytucji państwowych, którym taka kompetencja nie została wyraźnie powierzona. Prezes Sądu Rejonowego nie jest organem administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym, należy bowiem do organów władzy sądowniczej. Ponieważ jednak pełni pewne funkcje administracyjne, w przypadkach wskazanych w obowiązujących przepisach może działać w formach przewidzianych dla "ustrojowych" organów administracyjnych i wówczas będzie takim organem w znaczeniu funkcjonalnym, z racji wykonywanych przez siebie funkcji (zob. wyrok WSA w Lublinie z 1 lipca 2010 roku, sygn. akt III SA/Lu 127/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). W kwestii zaświadczeń Prezes Sądu Rejonowego mógłby być uznany za organ właściwy do ich wydawania tylko wówczas, gdyby posiadał taką kompetencję, a przedmiot sprawy podlegał przepisom kpa. Tylko wówczas można by uznać, że jest on organem zobowiązanym do wydania na podstawie art. 217 kpa zaświadczenia bądź też postanowienia o odmowie wydania takiego zaświadczenia na podstawie art. 219 kpa. W niniejszej sprawie brak jest jednak podstaw prawnych do przyjęcia, że Prezes Sądu Rejonowego w B. jest zobowiązany do wydania żądanego zaświadczenia. Wskazywany przez skarżących art. 116 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nakładający na podmiot domagający się wywłaszczenia nieruchomości dołączenia do wniosku – w razie braku dokumentów, o których mowa w pkt 4 (a więc odpisu księgi wieczystej albo oświadczenia przedstawiającego aktualny stan wpisów w księdze wieczystej założonej dla nieruchomości objętej wnioskiem wraz ze wskazaniem numeru księgi wieczystej albo zaświadczenia o stanie prawnym, jaki wynika ze zbioru dokumentów) - zaświadczenia właściwego sądu stwierdzającego, że nieruchomość nie ma założonej księgi wieczystej lub że nie jest dla niej prowadzony zbiór dokumentów obowiązuje poczynając od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, to jest od 1 stycznia 1998 r. Po pierwsze, przepis ten nie nakłada ani na sąd powszechny, ani tym bardziej na prezesa tego sądu obowiązku wydania takiego zaświadczenia. Po drugie, kwestię wydawania dokumentów związanych z księgami wieczystymi regulują przepisy ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. Poczynając od 1 grudnia 2013 r., zgodnie z art. 364 ust. 1 tej ustawy (tekst jedn. Dz.U.2018.1916), informacji z centralnej bazy danych ksiąg wieczystych udziela Centralna Informacja Ksiąg Wieczystych, zwana dalej "Centralną Informacją", z ekspozyturami przy wydziałach sądów rejonowych prowadzących księgi wieczyste. 2. Centralna Informacja wydaje na wniosek odpisy ksiąg wieczystych, wyciągi z ksiąg wieczystych oraz zaświadczenia o zamknięciu ksiąg wieczystych. 3. Odpisy, wyciągi i zaświadczenia, o których mowa w ust. 2, wydawane przez Centralną Informację mają moc dokumentów wydawanych przez sąd. 4. W przypadku złożenia za pośrednictwem systemu teleinformatycznego wniosku o wydanie dokumentów, o których mowa w ust. 2, Centralna Informacja umożliwia samodzielne wydrukowanie tych dokumentów za pośrednictwem systemu teleinformatycznego. Wydruki tych dokumentów mają moc dokumentów wydawanych przez sąd, jeżeli posiadają cechy umożliwiające ich weryfikację z danymi zawartymi w centralnej bazie danych ksiąg wieczystych. Z kolei § 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 27 listopada 2013r. w sprawie Centralnej Informacji Ksiąg Wieczystych (tekst jedn. Dz.U.2016.292), określa: 1) sposób funkcjonowania Centralnej Informacji Ksiąg Wieczystych oraz jej strukturę organizacyjną; 2) tryb składania wniosków i rodzaje dokumentów wydawanych przez Centralną Informację Ksiąg Wieczystych; 3) wzory wniosków składanych do Centralnej Informacji Ksiąg Wieczystych, w tym zakres danych we wniosku składanym za pośrednictwem systemu teleinformatycznego; 4) tryb postępowania z wnioskami i sposób pobierania od nich opłaty; 5) tryb przeglądania księgi wieczystej; 6) cechy dokumentów mających moc dokumentów wydawanych przez sąd, wydrukowanych samodzielnie oraz sposób i tryb ich weryfikacji z danymi zawartymi w centralnej bazie danych ksiąg wieczystych; 7) warunki techniczne i organizacyjne wykonania decyzji, o której mowa w art. 364 ust. 13 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece; 8) tryb, sposób i kryteria wyszukiwania ksiąg wieczystych. Zgodnie z § 19 ust. 1 tego rozporządzenia, wyszukanie ksiąg wieczystych może być przeprowadzone według między innymi oznaczenia nieruchomości, lokali lub domu jednorodzinnego. Z powyższych regulacji wynika, że wszystkie kwestie związane z określeniem rodzaju dokumentów, organów uprawnionych do ich wydawania oraz procedury ich uzyskania z bazy danych ksiąg wieczystych, zostały w sposób wyczerpujący uregulowane w ustawie o księgach wieczystych oraz przywołanym rozporządzeniu. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, nie może budzić żadnych wątpliwości to, że przepisy art. 217 i następne kpa dotyczące wydawania zaświadczeń nie mogą mieć zastosowania do wydawania jakichkolwiek zaświadczeń dotyczących ksiąg wieczystych (w tym zaświadczenia negatywnego, że nieruchomość nie ma założonej księgi wieczystej). Nadto Sąd podziela stanowisko Prezesa Sądu Okręgowego w K. zawarte w udzielonej wnioskodawcy – [...] SA z siedzibą w L. odpowiedzi na ponaglenie, że art. 116 ust. 2 pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie uwzględnia funkcji systemu ksiąg wieczystych, zadań sądów prowadzących księgi wieczyste oraz Centralnej Informacji Ksiąg Wieczystych, a także realiów związanych z funkcjonowaniem ksiąg wieczystych. Zaświadczenie wydane przez Sąd lub Centralną Informację Ksiąg Wieczystych ze swej istoty ma potwierdzać istnienie określonych faktów lub stanu prawnego, nie może być natomiast wydane zaświadczenie stwierdzające nieistnienie faktów lub nieistnienie określonego stanu prawnego, a do tego sprowadza się poświadczenie niezałożenia księgi wieczystej dla oznaczonej nieruchomości, o którym mowa w art. 116 ust. 2 pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Reasumując, skoro Prezes Sądu Rejonowego w B. nie został powołany z mocy prawa lub na podstawie porozumień do wydania zaświadczenia objętego wnioskiem, to stwierdzić należy, że nie jest on organem, o którym mowa w art. 1 pkt 2 w związku z art. 5 ust. 2 pkt 3 kpa, a ponadto zarzucana mu bezczynność nie dotyczy działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 w związku z punktami 1-4 i 4a P.p.s.a. ani też bezczynności, o której mowa w art.3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. Z tego względu brak jest podstaw do uznania, że sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego, co skutkowało koniecznością odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Dodatkowo zauważyć należy, że wniosek z 26 października 2018 r., skierowany pierwotnie do Sądu Rejonowego o wydanie zaświadczenia odnośnie działki nr 210, został złożony przez [...] S.A. w L., w imieniu której R. T. występował jako pełnomocnik. Odpowiedź na ten wniosek udzielona została Spółce [...] S.A. z siedzibą w L. (jej pełnomocnikowi), przez Kierownika Sekretariatu IV Wydziału Ksiąg Wieczystych. Ponaglenie do Prezesa Sądu Okręgowego w K. skierował R. T., powołując się w jego uzasadnieniu na niezałatwienie sprawy z wniosku złożonego przez [...] S.A. Tymczasem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, o czym była mowa wyżej, skierowali wspólnicy [...] s.c. z siedzibą w K., co potwierdza pismo procesowe z dnia 28 marca 2019 r. Wynika stąd, że inny podmiot składał wniosek o wydanie zaświadczenia – [...] S.A. oraz ponaglenie, inny zaś skargę do sądu administracyjnego na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w B., co skutkuje również uznaniem jej za niedopuszczalną z innych przyczyn (art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.). Jedynie na marginesie, w związku z zarzutami, iż brak zaświadczenia uniemożliwia wystąpienie z wnioskiem na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zauważyć należy, że zgodnie z art. art. 220 § 2 lit. b kpa organ administracji publicznej nie może żądać zaświadczenia ani oświadczenia na potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, jeżeli możliwe są do ustalenia przez organ na podstawie rejestrów publicznych posiadanych przez inne podmioty publiczne, do których organ ma dostęp w drodze elektronicznej na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 17 lutego 2005 roku o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Niewątpliwie Centralna Informacja Ksiąg Wieczystych jest rejestrem, do którego Starosta ma dostęp za pośrednictwem systemu teleinformatycznego prowadzonego przez Ministerstwo Sprawiedliwości, organ ma więc obowiązek z urzędu zweryfikować informację z ewidencji gruntów nie wykazującą założenia księgi wieczystej dla nieruchomości objętej wnioskiem (por. wyrok WSA w Białymstoku z 23 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 309/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).