II SAB/Ke 18/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi L. M. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Chmielnik w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Burmistrza Miasta i Gminy Chmielnik do udzielenia informacji publicznej poprzez przekazanie ofert i korespondencji prowadzonej z wykonawcami w toku postępowania o udzielenie zamówienia pod nazwą "Przebudowa drogi dojazdowej do pól nr ewidencji gr. 370 w miejscowości Śladków Mały gm. Chmielnik, znak sprawy: IPS.271.35.2017"; II. stwierdza, że bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Chmielnik nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałej części; IV. zasądza od Gminy Chmielnik na rzecz L. M. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania sądowego. W przesłanym drogą elektroniczną wniosku z 17 stycznia 2019 r., L.M. domagała się udzielenia tą samą drogą na adres: [...]@gmail.com, informacji publicznej poprzez: 1. przekazanie ofert i korespondencji prowadzonej z wykonawcami w toku postępowania o udzielenia zamówienia pn. "Przebudowa drogi dojazdowej do pól nr ewidencji gr. 370 w miejscowości Śladków Mały gm. Chmielnik", znak sprawy: IPS.271.35.2017, 2. wskazanie, w ilu postępowaniach w 2017 r. na usługi i roboty budowlane wykonawcy zastrzegli w swoich ofertach informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze z 4 lutego 2019 r. na bezczynność Gminy Chmielnik, L.M. zarzuciła naruszenie art. 13 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez brak udzielenia informacji zgodnie z żądanym zakresem i wniosła o: 1. zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku "o dostęp" do informacji publicznej w terminie czternastu dni od wydania wyroku; 2. skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym; 3. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz kosztów uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu podała, że do dnia wniesienia skargi organ nie udostępnił żądanych informacji, ani nie wydał decyzji administracyjnej, w której odmówiłby ich udostępnienia, co stanowi rażące naruszenie art. 8 § 1 kpa i działania takie należy ocenić jako wprost sprzeczne z zasadą prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Jednocześnie dodała, że w przypadku umorzenia postępowania z przyczyny określonej w art. 54 § 3, również wnosi o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów wynagrodzenia pełnomocnika oraz kosztów uiszczonej opłaty skarbowej. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy Chmielnik wniósł o: 1. oddalenie skargi; 2. przeprowadzenie rozprawy, 3. obciążenie strony skarżącej kosztami postępowania, jako wywołanymi jej niesumiennym oraz oczywiście niewłaściwym postępowaniem. W uzasadnieniu organ podał, że pismem z 4 lutego 2019 r. L.M. wniosła skargę na bezczynność Gminy Chmielnik (Urząd Gminy Chmielnik, 36-016 Chmielnik 50). Z kolei zawiadomieniem z 8 lutego 2019 r. Gmina Chmielnik (Urząd Gminy Chmielnik, 36-016 Chmielnik 50) przekazała na podstawie art. 65 §1 kpa Urzędowi Miasta i Gminy w Chmielniku (ul. T. Kościuszki 7, 26-020 Chmielnik) powyższą skargę. Mając to wszystko na uwadze organ stwierdził, że przedmiotowa skarga została wniesiona do Gminy Chmielnik, Urząd Gminy Chmielnik, 36-016 Chmielnik 50. Natomiast skarżącą w niniejszej sprawie reprezentuje zawodowy pełnomocnik radca prawny, który z racji wykonywanego zawodu winien dbać nie tylko o formalną poprawność sporządzanych przez siebie pism. Organ podkreślił, że tylko podmiot wskazany we wniosku o udostępnienie informacji publicznej jako adresat żądania (Gmina Chmielnik - Urząd Gminy Chmielnik, 36-016 Chmielnik 50) uprawniony jest do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego, a w konsekwencji tylko ten podmiot może pozostawać w zwłoce (tak WSA w Warszawie wyroku z 10 marca 2017 r., sygn. akt: II SAB/Wa 104/16). Następnie organ stwierdził, że działanie skarżącej oraz jej zawodowego pełnomocnika stanowi co najmniej nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej. Na powyższe wskazują następujące okoliczności. Dnia 17 stycznia 2019 r. przy użyciu korespondencji e-mail L.M. złożyła dwa wnioski o dostęp do informacji publicznej. Ponieważ obie wiadomości e-mail były niemal identyczne (forma graficzna, zawartość (tożsamość jednego z dwóch zagadnień) oraz ta sama godzina wpływu -12:20) - ich wstępna analiza wskazywała, że jest to jeden i ten sam wniosek. Tak też zostały potraktowane przez pracownika urzędu i 24 stycznia 2019 r. (7 dni od wpływu wniosków) Urząd Miasta i Gminy w Chmielniku udzielił odpowiedzi na oba zagadnienia zawarte w jednym z wniosków (a tym samym na jedno z zagadnień zawartych w drugim wniosku). Następnie po uzyskaniu informacji o wpłynięciu niniejszej skargi organ udzielił informacji, co do zagadnienia, które zawarto w drugim z wniosków. Na celowy zabieg wywołania błędu u pracowników Urzędu wskazuje nie tylko godzina nadania obu wniosków, ale i działania podejmowane prze wnioskodawczynię wobec co najmniej jednego innego urzędu, a mianowicie Urzędu Miasta Kołobrzeg, gdzie skarżąca przyjęła identyczny sposób działania w zakresie składania wniosków o dostęp do informacji publicznej. Dodatkowo, w ocenie organu, znamiennym jest działanie skarżącej oraz jej pełnomocnika. Termin do udzielenia informacji publicznej przez Urząd Miasta i Gminy w Chmielniku na wnioski złożone 17 stycznia 2019 r. upływał 31 stycznia 2019 r. Zatem 31 stycznia 2019 r. był ostatnim dniem (godzina 23:59), w którym organ mógł udostępnić żądaną informację publiczną (ewentualnie zdecydować o przedłużeniu tego terminu), natomiast także w tym dniu tj. 31 stycznia 2019 r. w Głogowie, L.M. udzieliła pełnomocnictwa radcy prawnemu prowadzącemu kancelarię w Warszawie do złożenia w jej imieniu skargi do Sądu na bezczynność Gminy Chmielnik. W tym dniu skarżąca wiedziała już bowiem, że Urząd Miasta i Gminy w Chmielniku "dał się złapać" na zastosowane przez nią działanie. Nie mniej jednak skarżąca "prawdopodobnie" (czego organ może się jedynie domyślać) nie przekazała swojemu pełnomocnikowi wszelkich informacji na temat składanych przez nią wniosków i odpowiedzi, które w wyniku ich złożenia uzyskała. Z treści bowiem skargi wynika, że skarżąca domaga się udzielenia informacji zgodnie z wnioskiem. Natomiast zagadnienie drugie zawarte we wniosku z 17 stycznia 2019 r. było przedmiotem udzielonej 24 stycznia 2019 r. informacji. Zdaniem organu sposób wysłania obu wiadomości (tj. forma, treść, godzina) w sprawie może wskazywać, że wnioskodawca nie wykluczał możliwości zakwalifikowania ich jako jednego wniosku, czego skutkami byłby obciążony organ, a nawet liczył się z możliwością wykorzystania tego faktu w postępowaniu sądowym. Jest wysoce prawdopodobne, że e-mail stanowiący przedmiot niniejszego postępowania skargowego z założenia miał być mailem, który zostanie przez jego podobieństwo do drugiego maila (prawie identycznego i z tej samej godziny) pominięty, tym samym dając wnioskodawczyni możliwość zaskarżania bezczynności organu, a w konsekwencji zasądzania od niego kosztów postępowania sądowego. Organ dodał, że trudno jest mu dopuścić myśl, że osoba wykonująca zawód zaufania publicznego - radca prawny - wiedziała o wysłaniu przez skarżącą dwóch wniosków o niemal identycznej treści do tego samego organu, w tej samej godzinie i minucie oraz o uzyskaniu przez nią odpowiedzi na jedno z zagadnień, a mimo tego przygotowała skargę o takiej, a nie innej treści, nie wyjaśniając wcześniej nasuwających się wątpliwości. Trudno więc uznać, aby pełnomocnik skarżącej, będący radcą prawnym, wykonał swój obowiązek w sposób przewidziany w art. 6 Kodeksu Etyki Radcy Prawnego. W trakcie postępowania sądowego pełnomocnik skarżącej sprecyzował, że przedmiotem skargi jest bezczynność Gminy Chmielnik, 26-020 Chmielnik województwo świętokrzyskie, a nie jak błędnie podał w skardze Gminy Chmielnik 36-016 Chmielnik 50 województwo dolnośląskie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 6 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429), dalej zwanej "ustawą", za informację publiczną uznać należy wszelkie informacje o podmiotach obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy), o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych oraz sposobach przyjmowania i załatwiania spraw (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a i lit. d ustawy), a także o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy) oraz o majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy). Nie ulega przy tym wątpliwości, że gospodarka środkami publicznymi jest jawna, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 869). Zasada jawności gospodarki środkami publicznymi, aby mogła być w pełni realizowana, musi obejmować swobodny dostęp obywatela do informacji o działalności państwa w wymiarze finansowym. Uwzględniając powyższe uznać należy, że informacje żądane przez skarżącą we wniosku z 17 stycznia 2019 r. stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy, gdyż dotyczą działalności jednostki samorządu terytorialnego - należącej do sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów o finansach publicznych - w sferze wykonywania zadań publicznych, które wiążą się z wydatkowaniem środków publicznych i realizowane są w ramach postępowań o udzielanie zamówień publicznych. Powyższe nie jest kwestionowane przez organ. Odpowiednio do okoliczności faktycznych, rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej powinno polegać na: udostępnieniu informacji publicznej będącej w dyspozycji organu w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku - w drodze dokonania czynności materialno-technicznej, odmowie jej udzielenia w drodze decyzji, na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy - w przypadku uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy (brak spełnienia warunku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy lub ograniczenie dostępu do informacji stosownie do art. 5 ustawy), wydaniu decyzji o umorzeniu postępowania - w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy lub poinformowaniu wnioskodawcy, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach ustawy, a więc nie dotyczy informacji publicznej. Bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej wystąpi wówczas, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot, będący w jej posiadaniu, nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy. Dla stwierdzenia bezczynności nie mają przy tym znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu. W rozpoznawanej sprawie skarżąca 17 stycznia 2019 r. skutecznie, za pośrednictwem poczty elektronicznej, złożyła dwa wnioski o udostępnienie informacji publicznej. Wnioski te zawierały po dwa pytania, przy czym drugie pytanie w obu wnioskach było takie samo, co w sprawie jest niesporne. Również nie jest kwestionowane przez organ, że 24 stycznia 2019 r., a więc w terminie 14 dni udzielił on odpowiedzi tylko na jeden ze złożonych wniosków, co jednak, ze względu na tożsamość drugiego pytania spowodowało również udzielenie odpowiedzi na drugie pytanie z drugiego wniosku. Natomiast organ nie udzielił odpowiedzi na pierwsze pytanie zawarte w drugim wniosku dotyczące przekazania ofert i korespondencji prowadzonej z wykonawcami w toku postępowania o udzielenia zamówienia pn. "Przebudowa drogi dojazdowej do pól nr ewidencji gr. 370 w miejscowości Śladków Mały gm. Chmielnik", znak sprawy: IPS.271.35.2017. Dlatego też zasadnie skarżąca zarzuca organowi, że dopuścił się on bezczynności. Z kolei odpowiedzi na pierwsze pytanie zawarte w drugim wniosku organ udzielił drogą elektroniczną, a więc zgodnie z wnioskiem, po wpłynięciu skargi na bezczynność, to jest jak wynika z nadesłanych wraz z odpowiedzią na skargę dowodów 26 lutego 2019 r. Dlatego, w zakresie, w jakim skarżąca domagała się w skardze zobowiązania organu do rozpoznania wniosku w zakresie odpowiedzi na pierwsze pytanie, postępowanie jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł w punkcie I wyroku na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej P.p.s.a. Ponadto fakt, że informacja nie została udostępniona w terminie na skutek pomyłki spowodowanej faktem, że w tym samym dniu i o tej samej godzinie, wpłynęły dwa bardzo podobne do siebie wnioski, po czym informacja została udostępniona niezwłocznie po wpłynięciu skargi, przemawia za uznaniem, że chociaż organ dopuścił się bezczynności, to nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym Sąd orzekł jak w punkcie II wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a. Rażącym naruszeniem prawa pozostaje bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla uznania rażącego naruszenia nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie musi być znaczne i nie dające się racjonalnie usprawiedliwić. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi więc posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określonego jako zwykłe naruszenie. Ponieważ 31 stycznia 2019 r. organ odpowiedział na drugie pytanie z drugiego wniosku z 17 stycznia 2019 r. dotyczące wskazania, w ilu postępowaniach w 2017 r. na usługi i roboty budowlane wykonawcy zastrzegli w swoich ofertach informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa, to w tym zakresie skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. należało oddalić, o czym Sąd orzekł w punkcie III wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, 201 § 1 art. 205 § 2 P.p.s.a w punkcie IV wyroku. Na zasądzoną z tego tytułu kwotę składa się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w wysokości 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 140 zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265), jednak w wysokości niższej niż stawka minimalna. Sąd uznał bowiem, że w realiach rozpoznawanej sprawy zachodzą okoliczności szczególne, uzasadniające zastosowanie art. 206 p.p.s.a., który stanowi, że sąd w uzasadnionych przypadkach może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Przywołany przepis dopuszcza możliwość tzw. miarkowania przy zasądzaniu zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego. Zastosowanie tej normy ustawowej pozostawione zostało uznaniu Sądu orzekającego i swobodnej ocenie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. Sąd wziął pod uwagę, że charakter sprawy nie wymagał od profesjonalnego pełnomocnika znacznego nakładu pracy, zwłaszcza że Sądowi z urzędu wiadome jest, że skarżąca, reprezentowana przez tego samego pełnomocnika, wywiodła do WSA w Kielcach skargę na bezczynność Burmistrza Gminy Włoszczowa związaną również z udostępnianiem informacji publicznej (II SAB/Ke 9/19). Porównując te skargi można stwierdzić, że zostały one sporządzone według jednego szablonu. Ponadto rozpoznawana sprawa nie była obszerna i nie była merytorycznie skomplikowana, a podjęte przez pełnomocnika czynności miały - na tle choćby sprawy II SAB/Ke 9/19 prowadzonej przez niego w tym samym przedmiocie - charakter powtarzalny. W związku z tym nakład pracy związany z prowadzeniem niniejszej sprawy nie był na tyle wysoki, aby zasadnym było zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w pełnej wysokości. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku organu o obciążenie kosztami postępowania skarżącej na podstawie art. 208 P.p.s.a., stwierdzić należy, że faktycznie złożone przez L. M. do organu wnioski z 17 stycznia 2019 r. były do siebie podobne pod względem graficznym i faktycznie mogły wywołać mylne wrażenie, że jest to ten sam wniosek wysłany dwukrotnie. Niemniej jednak twierdzenia organu, że było to celowe działanie skarżącej, aby wprowadzić organ w błąd jest jedynie przypuszczeniem, a nie oczywiście niewłaściwym postępowaniem, o którym mowa w powyższym przepisie. Równie dobrze można bowiem założyć, że skarżąca miała przygotowane dwa wnioski o udzielenie informacji publicznej dotyczące dwóch różnych zamówień publicznych Gminy Chmielnik i po prostu wysłała je jeden po drugim, a następnie przystąpiła do wysyłania wniosków do kolejnych urzędów. Należy również zauważyć, czego organ nie dostrzega, że wystarczyło, aby pracownik dokładnie przeczytał pocztę wpływającą do urzędu i skarżąca nie miałaby podstaw do wniesienia skargi na bezczynność.