II SAB/Ke 2/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi W. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach w przedmiocie usunięcia odpadów z nieruchomości oddala skargę. W. S. i wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę, zawartą w piśmie z dnia 2 stycznia 2020 r., na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach w przedmiocie usunięcia odpadów z nieruchomości przy ul. [...]. W treści skargi jej autor wskazał, że odpady na ww. nieruchomości zgromadziła spółka [...] w czerwcu 2019 r. i "nikt tych śmieci nie zamierza posprzątać". Skarżący podniósł, że sprawę zgromadzenia ww. odpadów zgłosił w sierpniu 2019 r. do Prezydenta Miasta Kielce (dalej też jako "Prezydent"). Następnie z powodu bezczynności Prezydenta złożył skargę do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach (dalej też jako "Kolegium"), które "nic nie zrobiło, tylko stwierdziło brak bezczynności." Jak wskazał skarżący, w dniach 2 i 9 grudnia wniósł do "organu nadrzędnego" skargę na Kolegium. Zarzucił, że: "Skargi te "zalegają do dziś w SKO i Dyrekcja SKO nie zamierza ich przesłać do adresata tj. do Organu Nadrzędnego". Skarżący dodał, że sytuacja ulega pogorszeniu, gdyż śmieci aktualnie zajmują trzy razy większą powierzchnię. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że w dniu 7 listopada 2019 r. skarżący skierował do Kolegium ponaglenie, w związku z przewlekle prowadzonym przez Prezydenta Miasta Kielce postępowaniem w sprawie usunięcia odpadów zgromadzonych na ww. działce. Kolegium wskazało, że po otrzymaniu w dniu 14 listopada 2019 r. z organu pierwszej instancji akt sprawy postanowieniem z dnia 18 listopada 2019 r. znak: [...] uznało ponaglenie skarżącego za nieuzasadnione i odmówiło stwierdzenia przewlekłego prowadzenia ww. postępowania przez Prezydenta Miasta Kielce. W postanowieniu tym Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji po otrzymaniu informacji od skarżącego o zgromadzonych odpadach ustalił podmiot odpowiedzialny za ich gromadzenie, zobowiązując go do ich usunięcia w określonym terminie. Jednocześnie wyznaczył także termin kontroli poprawności wykonania zleconych prac. Kolegium uznało zatem, że organ pierwszej instancji nie pozostaje w bezczynności, w związku z czym brak było podstaw do uznania ponaglenia za zasadne. Jak wyjaśniło nadto Kolegium, w dniu 22 listopada 2019 r. skarżący wniósł do Sądu "skargę na działalność SKO w Kielcach", na którą organ odwoławczy odpowiedział pismem z dnia 25 listopada 2019 r., opisując przebieg postępowania wszczętego pismem skarżącego z dnia 7 listopada 2019 r. Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że ponaglenie na bezczynność Prezydenta Miasta Kielce zostało przez organ drugiej instancji rozpatrzone w ustawowym terminie 7 dni, zgodnie z treścią art. 37 § 5 k.p.a., zaś skarżący został pouczony, że w przypadku uznania działania podjętego przez Prezydenta Miasta Kielce za niewystarczające, możliwe jest wniesienie skargi na bezczynność organu pierwszej instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wyjaśnienia te wraz ze "skargą na działalność SKO" zostały, zgodnie z żądaniem skarżącego, przekazane Sądowi w dniu 26 listopada 2019 r. Dalej Kolegium wskazało, że pismem z dnia 2 grudnia 2019 r. skarżący wniósł ponaglenie "w zakresie przewlekłości i bezczynności" związanej ze złożonym wcześniej ponagleniem na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta Miasta Kielce postępowania w sprawie usunięcia odpadów zgromadzonych na ww. działce. Kolegium pismem z dnia 4 grudnia 2019 r. wyjaśniło, że ponaglenie złożone w dniu 7 listopada 2019 r. zostało rozpatrzone w ustawowym terminie 7 dni, postanowieniem z dnia 18 listopada 2019 r. znak: SKO.OŚ-60/4876/252/2019. Organ odwoławczy wskazał, że kolejnym pismem z dnia 9 grudnia 2019 r. skarżący wniósł "skargę na działalność Urzędu Miasta w Kielcach i SKO". Ponownie nawiązując do sprawy odpadów zalegających na ww. działce, skarżący zarzucił, że Prezydent Miasta Kielce nie skontrolował terenu nieruchomości, w celu stwierdzenia poprawności usunięcia odpadów. Ponadto podniósł także nową okoliczność, tj. usunięcie drzew z terenu spornej działki bez uzyskania zezwolenia właściwego organu. Odpowiadając na powyższe wystąpienie, Kolegium pismem z dnia 10 grudnia 2019 r. w części dotyczącej zarzutu usunięcia drzew przekazało je Prezydentowi Miasta Kielce zgodnie z właściwością. Natomiast w części dotyczącej usunięcia odpadów, na żądanie organu odwoławczego, Prezydent Miasta Kielce pismem z dnia 16 grudnia 2019 r. przekazał kopię protokołu oględzin ww. działki wraz z dokumentacją fotograficzną i kopią notatki urzędowej sporządzonej przez funkcjonariuszy Straży Miejskiej w Kielcach z wyjaśnieniem, że w dniu 2 grudnia 2019 r. przeprowadzono kontrolne oględziny przedmiotowej działki, w trakcie których stwierdzono, że odpady z tej działki zostały uprzątnięte, a teren wyrównany. Prezydent Miasta Kielce uznał, że w chwili oględzin nie istniały podstawy do wszczęcia postępowania w trybie art. 26 ustawy o odpadach. W świetle powyższych okoliczności Kolegium wskazało, że nie ma możliwości prawnych nakazania organowi pierwszej instancji wszczęcia takiego postępowania i zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy uznał zarzuty skarżącego dotyczące "bezczynności" Prezydenta Miasta Kielce i Kolegium w przedmiocie usunięcia odpadów z terenu za bezpodstawne. Kolegium dodało w kwestii usuniętych drzew z ww. działki, że zgodnie z notatką Straży Miejskiej przycięte drzewa i krzewy zostały zmierzone atestowaną miarką, a obwód pni wynosił od 19 do 49 cm, w związku z czym nie było wymagane zezwolenie na ich usunięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Na wstępie należy wskazać, że sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019r. poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a.", uprawniony jest do orzekania w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8), a także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). Jednocześnie, zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Kontrolowana sprawa została na tej podstawie rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym (art. 120 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie przedmiotem rozpoznania była skarga W. S. wniesiona za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach na przewlekłe prowadzenie postępowania "w sprawie usuwania odpadów na nieruchomości przy ul. [...]". Jednocześnie w skardze skarżący odwołał się do treści własnych pism z dnia 2 i 9 grudnia 2019 r., w których złożył do SKO skargę na ten organ do organu nadrzędnego. Z tych powodów Sąd uznał, że skarga dotyczy przewlekłego prowadzenia postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Stosownie zaś do treści art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Na podstawie analizy nadesłanych przez Kolegium akt administracyjnych Sąd uznał, że skarżący wypełnił wymóg formalny do wniesienia skargi na przewlekłość prowadzenia postępowania przez organ z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., kierując skargi do "Organu Nadrzędnego nad SKO w Kielcach" pismami z dnia 2 grudnia 2019 r. i z dnia 6 grudnia 2019 r., które należy uznać za ponaglenie w sprawie przewlekłości prowadzenia postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach w zakresie usunięcia odpadów z ww. działki. Stosownie do art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., przewlekłość postępowania zachodzi wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że przewlekle prowadzone postępowanie, to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny tj. polegające na wykonywaniu czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie polegające na mnożeniu przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013r., sygn. II OSK 549/13, Lex nr 1369030). Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym zaś przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Co istotne, aby móc skutecznie zarzucać organowi przewlekłe prowadzenie postępowania należy w pierwszym rzędzie stwierdzić, czy przed organem zawisło (toczy się) jakiekolwiek postępowanie administracyjne. Na podstawie akt administracyjnych stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie na dzień wniesienia skargi do Sądu tj. 2 stycznia 2020 r. przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Kielcach nie toczyło się żadne postępowanie w przedmiocie usunięcia odpadów z nieruchomości położonej przy ul. [...] Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 701 ze zm.), posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Z zastrzeżeniem art. 26a, w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami. Stosownie do art. 26a ust. 1 ustawy o odpadach, w przypadku gdy ze względu na zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska konieczne jest niezwłoczne usunięcie odpadów, właściwy organ podejmuje działania polegające na usunięciu odpadów i gospodarowaniu nimi. Właściwym organem w sprawach, o których mowa w ust. 1, jest: 1) w przypadku terenów zamkniętych oraz nieruchomości, którymi gmina włada jako władający powierzchnią ziemi - regionalny dyrektor ochrony środowiska; 2) w przypadku gdy obowiązek usunięcia odpadów powstał w związku z wydaniem decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzeniem nieważności, uchyleniem lub wygaśnięciem decyzji związanej z gospodarką odpadami - organ właściwy do wydania tej decyzji; 3) w pozostałych przypadkach - wójt, burmistrz lub prezydent miasta (art. 26a ust. 2 ww. ustawy). Z powyższych przepisów wynika zatem, że organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie usunięcia odpadów zasadniczo jest Prezydent Miasta Kielce, a w wyjątkowych okolicznościach - regionalny dyrektor ochrony środowiska bądź organ właściwy do wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzeniem nieważności, uchyleniem lub wygaśnięciem decyzji związanej z gospodarką odpadami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach nie jest jednak organem uprawnionym do wydania decyzji nakazującej usunięcie odpadów. Oznacza to, że Kolegium nie jest organem właściwym do wszczynania i prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie usunięcia odpadów z nieruchomości. Takiego postępowania zresztą - w świetle stanowiska Kolegium wyrażonego w odpowiedzi na skargę i przedstawionego materiału dowodowego zawartego w aktach administracyjnych – odnośnie odpadów na nieruchomości przy ul. [...] organ ten nie wszczął i nie prowadził. W tych okolicznościach nie sposób uznać za zasadny zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania "w sprawie usuwania odpadów na nieruchomości przy ul. [...]", o co wniósł W. S. w skardze, skoro nie toczyło się takie postępowanie administracyjne przed Kolegium. W piśmie z dnia 2 grudnia 2019 r. skarżący złozył skargę "w zakresie przewlekłości i bezczynności" związanej ze złożonym wcześniej ponagleniem na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta Miasta Kielce postępowania w sprawie usunięcia odpadów zgromadzonych na ww. działce. Jak wynika z nadesłanych przez organ odwoławczy akt administracyjnych, Kolegium niezwłocznie, bo pismem z dnia 4 grudnia 2019 r., udzieliło skarżącemu odpowiedzi na to pismo, wyjaśniając, że ponaglenie w zakresie przewlekłego prowadzenia postępowania przez Prezydenta Miasta Kielcach złożone w dniu 7 listopada 2019 r. zostało rozpatrzone w ustawowym terminie 7 dni tj. postanowieniem z dnia 18 listopada 2019 r. znak: SKO.OŚ-60/4876/252/2019, w którym organ odwoławczy uznał ponaglenie za nieuzasadnione i wyjaśnił, że Prezydent Miasta Kielce zobowiązał Spółkę do usunięcia odpadów składowanych na ww. działce w określonym terminie, jednocześnie wskazując termin kontroli poprawności wykonania zleconych prac. Kolegium wyjaśniło również, czy i jakie czynności faktycznie i prawne podjął Prezydent Miasta Kielce w sprawie usunięcia odpadów z nieruchomości położonej przy ul. [...]. Dodatkowo zauważyć należy, że pismo złożone w dniu 19 grudnia 2019 r., w którym ponownie W. S. złożył skargę do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach na Prezydenta Miasta Kielce w zakresie działań podejmowanych w sprawie gromadzenia odpadów na działce przy ul. [...], wpłynęło do Kolegium w dniu 7 stycznia 2020 r. Zatem na dzień wniesienia skargi rozpoznawanej w tej sprawie tj. na dzień 2 stycznia 2020 r., Kolegium nie mogło także spowodować przewlekłości związanej z rozpoznaniem ponaglenia z dnia 19 grudnia 2019 r. Ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.